我国房地产税改革的国际借鉴

浙江省国际税收研究会课题组

我国房地产税改革的国际借鉴

浙江省国际税收研究会课题组

房地产税是世界各国普遍征收的一个税种。新中国成立以来，房地产税制虽历经变革，但已不适应我国当前经济社会发展状况。本文介绍了世界各国房地产税制及征管的典型做法，指出我国应加快房地产税立法，赋予地方较大的自主权限，科学设计各项税制要素，使其成为地方财政收入的重要来源，并在调节收入分配方面发挥积极作用。

房地产税 征收现状 国际借鉴 改革建议

一、我国房地产税历史沿革、征收现状及存在问题

房地产税是对房屋、土地以及附着于土地和房屋上不可分割部分的固定资产课征的一种税。我国早在唐朝就对房屋征收“间架税”，清末和民国时期改称“房捐”；民国时期对城市土地征收“地价税”。中华人民共和国成立后，1950年1月政务院颁布的《全国税政实施要则》规定开征房产税、地产税，是全国统一开征的14种税中的2种；同年6月调整税收，将房产税、地产税合并为房地产税，1951年8月政务院颁布了《城市房地产税暂行条例》。20世纪50年代中期，我国实行生产资料所有制的社会主义改造以后，绝大部分房地产属于国家和集体所有；1973年税制简并，城市房地产税对企业不再单独征收，并入工商税征收，只对有房产的个人、外商投资企业和房地产管理部门继续征收。

1984年国务院决定对国有企业实行第二步利改税和工商税制全面改革时，确定内资企业恢复征收城市房地产税，鉴于我国城市土地属国家所有，单位和个人仅拥有使用权，国务院分别于1986年9月颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，1988年9月颁布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，对房产、土地分别征税。2009年1月1日起，对外商投资企业和外国侨民也停征城市房地产税，改征房产税和城镇土地使用税。

我国1998年住房政策改革实施以来，随着城镇化的推进，房地产行业得到迅猛发展，为房地产税奠定了丰厚的税源基础。但现行房地产税制改革滞后，存在的突出问题有：

一是税制陈旧，与经济社会发展的形势不适应。我国现行房地产税法规是上世纪80年代国务院以暂行条例颁布的，立法级次较低，部分内容与经济社会发展的新形势不相适应，如《中华人民共和国房产税暂行条例》规定对个人所有非营业用的房产免税。随着我国改革开放以来社会财富的不断积累，房产不仅成为个人财富的重要组成部分，也成为高收入人群积累财富的重要方式，如不征税，极不合理。

二是收入偏小，与地方政府事权不适应。我国房地产税收入属地方政府固定收入，但由于改革滞后，尽管年年有所增加，但占全国税收总收入及地方财政收入的比重始终很低。整体来看，房地产税收入规模偏小，与分税制后地方政府承担的日益增加的事权不相适应。2000年，全国房产税、城市房地产税收入209．6亿元，城镇土地使用税收入64．9亿元，合计274．5亿元，占全国税收总收入的比重为2．18%①中国税务年鉴（2001）[J].中国税务出版社，2001.；2013年，全国房产税收入1 581．5亿元，城镇土地使用税收入1 718．7亿元，合计3 300．2亿元，比2000年增长11倍，但占全国税收总收入的比重仅为2．75%②中国税务年鉴（2014）[J].中国税务出版社，2014.。同期，房地产税收入占地方财政收入的比重徘徊在5%～6%之间③中国统计年鉴（2014）[J].中国统计出版社，2014.。

三是功能弱化，与充分发挥税收调节收入分配的要求不适应。我国现行房地产税征收范围过窄，房产税和城镇土地使用税仅在城市、县城、建制镇和工矿区征收，且对个人非营业用房产全部免税。现在，对私人拥有的高档住宅及一些炒房者拥有的多套房产等都不征税，导致税收调节功能弱化，加剧收入分配不公。

四是集权过多，与调动地方政府组织收入的积极性不适应。现行房产税、城镇土地使用税税权集中中央过多，授予地方政府的管理权限过小。征税范围、计税依据限定过于严格，适用税率未区别情况制订弹性幅度，影响地方政府组织收入的积极性，不利于充分挖掘税源潜力，也不利于更好地发挥税收的调节功能。

二、改革房地产税制的国际借鉴

房地产税是全球普遍征收的古老税种，现有130多个国家课征各种形式的房地产税。尽管各国国情不同，税收所依托的政治、经济、社会背景差异较大，但仍有可供借鉴的共性。

（一）房地产税是基层地方政府财政收入的主要来源

世界范围内征收房地产税的国家，房地产税收入虽占各国税收总收入的比重不大，但一般都是基层地方政府财政收入的重要来源，有的已构成地方主体税种。西方发达国家房地产税收入占全部税收收入的比重一般在10%左右，发展中国家在5%以下④。其中，房地产税在地方财政收入中占有重要地位，所占比例，澳大利亚为60%，加拿大为53%，美国为50%，日本为45%。在美国，基层地方政府财政收入中约有85%～90%来自房地产税⑤。

（二）适当下放房地产税立法权

世界各国政治体制不同，但都高度重视房地产税立法，努力建立规范、可行的房地产税法，并在立法和税制改革过程中充分尊重公众的参与权。对房地产税立法权一般都不同程度地下放地方，包括征税范围、适用税率、税收优惠等。例如，联邦制国家的美国，州、县两级政府都有独立的税收立法权；单一制国家的日本，虽由中央制定房地产税基本法，但只规定税法的原则和大纲，税目、课税客体、课税标准等都由地方议会决定，并自行颁布实施条例。

（三）设定较低的比例税率

世界各国房地产税税率，有的由中央政府统一确定；有的则完全由地方政府自主制定；也有的由中央政府制定基准税率，由地方政府在规定幅度内确定适用税率。税率一般为1%～3%。税率形式，经济发达国家一般采用比例税率，易于征管，个别国家也有实行超额累进税率、差别比例税率的。美国和加拿大一般根据每年地方政府的预算安排和税基评估总额计算确定，各年度税率不一。

（四）以房地产的市场评估价值为计税依据

国际上房地产税的计税依据，一般分为两种：一

是房地产的价值，又分为原始价值和市场价值；二是房地产的面积。从发展趋势看，以房地产市场评估价值的一定比例作为房地产税的计税依据已成为世界主要经济发达国家的共识。部分发展中国家从上世纪90年代开始，也先后将按土地面积或原值计税，改为按市场评估价值计税，并相应建立房地产评估机构。房地产税按市场评估价值计征的优点是：税负公平合理，税收收入随着房地产市场价值的提高而增加，能体现地方财政公共建设服务投入的回报。

（五）制定必要的税收优惠政策

世界多数国家不分城市、农村都征房地产税，但都制定有必要的税收优惠政策，核心都是满足居民基本生存对住房的需求。多数国家实施的税收优惠主要有：一是政府、教育、宗教、慈善机构自用的房产免税；二是个人自有自用普通住宅给予减免税照顾；三是对残疾人、老年人的住房给予特殊减免税。税收优惠的形式也较多，如起征点、扣除额、税收折扣、全额免税等。

三、加快房地产税立法，科学设定税制要素

（一）加快立法，并赋予地方较大的税收自主权

房地产税改革涉及面广、政策性强，必须加快立法步伐，遵循法定、公平和效率的原则，以法律的形式明确房地产税的功能和改革的目的，对若干税制要素作出法律规定。由全国人大颁布房地产税法，同时授权省、自治区、直辖市人大制定实施细则，赋予其税法解释权、税收减免权和加成权，地方政府在中央统一制定的幅度税率范围内可自行确定适用税率，积极组织税收征收。①姚稼强.改革我国房地产税制和政策建议[J].税务研究, 2008, (4).

（二）对房产与土地合并征税，但不将土地出让金包括在内

我国城市土地虽为国家所有，但《城市房屋产权产籍管理暂行办法》规定：“城市房屋的产权与房屋占用土地的使用权实行权利人一致的原则”。房产与地产的物质形态、价值形态和产权形态具有不可分割的特征，房价与地价更是密切相关，特别是改革后以市场评估价值为计税依据，更无法清晰区分房价和地价。因此，应将我国现行房地产保有环节的两个税种——房产税和城镇土地使用税，合并设置税种征税，以简化税制，降低征纳成本。

有学者认为，土地出让金现一次性收取应改为年租制，并纳入房地产税征收。世界上部分实行土地国有的国家便是如此，国有土地出租既收租金（土地出让金），也征房地产税，因二者性质不完全相同。但土地出让金一旦改成年租制，分70年或50年收取并纳入房地产税，会出现三种后果：一是地方政府将减少一大笔可用作公共服务的收入，造成财政支出困难；②姚稼强.改革我国房地产税制和政策建议[J].税务研究, 2008, (4).二是按市场评估价值计税，实际上已将土地出让金纳入计税依据，如再对其分年征收房地产税，纳税人阻力大；三是将影响房地产市场的稳定。因此，我们认为土地出让金不宜并入房地产税征收。

（三）扩大征收范围，从宽制订居民自住房减免税优惠政策

我国城镇化建设过程中，一些企业搬迁农村，原征收范围界线不清；一些高收入群体购买房产作为投资甚至投机的手段。为了充分发挥税收组织收入、调控经济的功能，房地产税的征收范围，应从城镇扩大到农村，从经营性房产扩大到全部房产，对房地产公司超过一定期限未对外出售的待售房产也应征税。但是，必须科学、合理地制定税收优惠政策，居民基本生存必需的自住房仍应给予免税优惠。建议以家庭为单位设计免税标准，每户住房面积不超过120平方米的免税，省、自治区、直辖市可在不超过20%的上浮幅度内具体确定免税标准；超过免税标准的，除别墅等高档房应全额征税外，只就超过的部分征税。对农村居民住房，现阶段可只对出租部分征税。随着农村经济进一步发展，再与城镇居民同样征税。现行还有若干税收优惠规定，需修改调整后，继续贯彻执行：一是国家机关、人民团体、军队自用的房地产免税；二是由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房地产免税；三是宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房地产免税；四是农、林、牧、渔业的生产用地免税；五是政府筹建安置低收入群体的廉租房给予免税。为了避免重复享受税收优惠，对非本人户籍所在的住房一律不给予减免税。

（四）设定幅度比例税率，充分发挥税收调控功能

根据我国现阶段房地产税纳税人的负担能力，税率应适当从低设计，并从简化税制角度考虑，不宜采用多级超额累进税率。可区分房地产不同档次和用途，设置0．8%和1．2%两档幅度比例税率，授权省、自治区、直辖市人大根据当地经济发展情况和纳税人负担能力在上下浮动都不超过30%的幅度内，确定具体适用税率。对经济发展快的大城市从高，对中小城镇从低；对别墅等高档住宅从高，对普通住房、生产经营性用房从低，以体现税收调节收入分配与贫富差距的功能。设定上述幅度比例税率后，总体上会比原房产税税率1．2%有所降低，但因征收范围扩大，特别是改按市场评估值计征，税收收入将会有较大幅度的增加。

（五）按市场评估值确定计税依据，并给予适当折扣

为了真实地反映房地产的市场价值，公平税负，体现“量能负担”原则，使税收与经济发展和物价水平同步增长，我国房地产税应将原来按账面原值或按租金收入计税办法，一律改为按市场评估值计税。但在实际评估时，要分别土地和房产、土地的不同等级和房屋的不同建筑结构等，评估市场价值。在实际征税时，对每一应税房地产对照统一评定的不同等级的土地市值、不同建筑结构的房产市值，再核算综合市场评估值，并给予一定幅度的折扣。①姚稼强.改革我国房地产税制和政策建议[J].税务研究, 2008, (4).这主要是考虑到房价升降变化及房产新旧程度不同等因素，也可照顾纳税人的负担能力。根据我国实际，计税依据的折扣减除率，以市场评估价值的20%～30%为好。评定公布的房地产评估价值应一定时期内保持不变，可3～5年评估一次。

（六）加强部门配合，建立房地产管理信息库

房地产税改革的最大难点是涉及广大群众及各部门、各单位的切身利益，政策性强，税收管理需紧紧跟进。应建立健全房地产产权登记制度，确保房地产登记的有序性、真实性和统一性；利用计算机网络加强房地产建造、持有、买卖、分割、租赁等的信息管理。税务部门应与房产、土管、城建、银行、工商行政管理等部门密切协作，实现信息资源共享，逐步形成一个覆盖全社会，包括所有房地产面积、结构与价值等基础信息资料的数据库，严密加强税源管理。

[1] 中国国际税收研究会 北京市地方税务局联合课题组.关于房地产税改革的研究[J].国际税收, 2014, (4).

[2] 谭荣华，温磊，葛静.从重庆、上海房产税改革试点看我国房地产税制改革[J].税务研究, 2013, (2).

[3] 姚稼强.改革我国房地产税制和政策建议[J].税务研究, 2008, (4).

[4] 安体富，杨春玲，沈玉平.地方税制研究[M].北京：中国税务出版社，2008年11月.

[5] 刘植才，刘莹，黄凤羽.完善我国财产税制度研究[A].全国税收理论研讨会文集[C].北京：中国税务出版社，2014年2月.

课题组组长：钱巨炎 单美娟

课题组成员：姚稼强 项正国 项新民

责任编辑：贾兰霞

A Study on International References for Real Estate Tax Reform in China

A Research Group from the International Taxation Research Institute in Zhejiang Province

Real estate tax is an old tax category commonly levied by the tax authorities around the world. Since the founding of new China, real estate tax system is not adapted to the current economic and social development though it has undergone several reforms. This paper introduces typical real estate tax system and its collection and administration around the world, and puts forward suggestions that China shall speed up real estate tax legislation, grant more discretionary rights to local governments and design various tax elements scientifically. In this way, real estate tax can become an important source of local fiscal revenue and play a positive role in adjusting income distribution.

Real estate tax Collection situation International reference Reform proposal

F810.42

A

2095-6126(2015)05-0072-04