浅谈自然资源资产离任审计

福州大学经济与管理学院 许 萍 何 畅

一、自然资源资产离任审计目标

（一）明确领导干部对自然资源资产的责任 该审计目标在于通过将自然资源发展情况作为离任时对领导干部绩效考核的一个重要标准，明确领导干部对自然资源保护的责任，这样既能反映出领导干部在任期间的管理水平和经营业绩，同时也能暴露出其决策失误、经济责任以及破坏自然资源和生态平衡等问题，同时建立生态环境损害责任终身追究制，从一定程度上遏制这种破坏自然资源的行为，提高领导干部保护自然资源和生态环境的自觉性和积极性，将这一工作纳入社会经济发展的议程中，督促领导干部重视发展中可能出现的环境问题。

（二）建立系统的自然资源资产保护制度体系 形成并完善自然资源资产规划制度、核算制度、赔偿制度和监督制度等，督促领导干部重视自然资源的可持续发展以及对环境的保护，最后形成以资源养资源、发展资源业的良性循环，严惩破坏自然环境的行为，为社会提供更多的经济效益和良好的生态环境，做到社会经济与自然资源共同发展。

二、自然资源资产离任审计内容

（一）审计开发或建设中投入的资金及产生的经济收益 就森林资源而言，应当明确领导干部在任期间归属的林权，并针对所属区域审计森林资源的情况加以开发和利用，包括建设木质采伐、林内动植物的利用、森林旅游等方面的项目，考核这些对森林资源使用的行为是否向林业部门报备登记，并对森林资源利用所产生的经济效益与合理性进行审计，以及在开发利用过程中是否最大限度的降低资源成本。矿产资源包括了煤、石油、矿石等，是一种不可再生的自然资源，在离任审计中首先判断矿权的归属，取缔私自开采矿石的工坊，将管理区域内的开采企业报备登记，防止矿产资源的流失，审计是否通过有计划的降低成本，提高该项资源开发利用的综合经济效益，同时审计对不同开发方案资金的分配、投入与收益，揭示资金运行中可能存在的问题。对海洋资源利用的运输贸易方面，审计内容应包括港口建设和船只购买，核实现投入使用的港口是否能够带来经济效益，是否拆除或重新改造使用率较低的港口，资金的投入和分配是否有效等问题。在土地资源方面，应当核实领导干部所管辖区域的土地所有权、使用权是否明确，是否存在违法用地的现象，对于土地的各项投资是否落实并能够带来收益，领导干部在招商引资、征用农民土地时是否少给或拖欠农民的补偿款，对于所征土地是否实时跟踪，确保引入项目能够切实完成，建设用地能够得到充分的利用。

（二）审计自然资源管理与保护状况 对于已开发利用的森林资源，审计是否有进行合理规划，投入的资金是否能够实现预定的保护目的，修复遭到破坏的林木资源，针对不同项目的资金是否都落到实处，是否严格限定开采的范围，保护自然林，种植人工林，做到以林养林。对于矿产资源应当审计是否有对矿产资源在未来几年内合理利用的规划，针对不同的矿产种类设定不同的开发方案，保护稀缺资源，限制开采数量，此外，还应当现场调研矿山环境，投入的资金是否能够足以处理和修复在开发的过程中产生的污染物，做到“谁开发谁保护，谁闭坑谁复垦，谁破坏谁治理”的原则，提高矿产资源的回收率。对于水资源，应当审计是否有投入资金专门用于排入河流的生活废水等污水的净化设备，以及所在海域的石油污染的处理设备，这些设备是否发挥其应有的作用，招标立项，聘请第三方机构修复被污染的资源。土地资源是国家生存和发展之本，是实现国家和地区可持续发展的重要条件，审计是否存在土地闲置的情况，是否合理规划闲置土地资源，成立专项基金投入建设，充分利用土地。

（三）审计自然资源资产剩余价值 自然资源资产离任审计内容应该包括领导干部离任时，自然资源资产的剩余价值，各类资源还有多少可用于开发利用，在领导干部任期内消耗或修复后，余下自然资源资产还具有多少已知或潜在的价值，即资产予以量化后的具体数值，这些以数字形式呈现的审计内容可以运用于自然资源资产负债表的编制，以及帮助下一任领导干部了解地区的具体情况。对于森林资源，这一部分的审计内容应当包括在领导干部离任时，该地区林地覆盖率、森林所占的面积、天然林和人工林所占的比重大小、森林中可能存在的动植物等所具有的显在价值，以及森林净化空气、防风固沙等保护环境而具有的巨大的潜在价值；而矿产资源的审计内容要有领导干部离任时，所在地区具有具备矿产的种类、领导干部离任时已开采并存储矿产的数量、尚未开采的矿产总量、以及经专家勘测后可能作为新矿山进行开发的矿产资源；对海洋资源和水资源而言，审计内容应当包括领导干部离任时，该地区海洋资源的海域面积、水资源的流量、可供人类使用的淡水的总量、鱼类资源的数量、以及港口船舶建设等价值；而土地资源的审计包括领导干部离任时，暂时闲置的土地资源的面积、已投入使用的土地面积、已有耕地面积、退耕面积、以及受到污染难以继续耕作的土地面积等内容。

（四）审计是否存在违反相关法律法规或修复自然资源的行为 就森林资源而言，应当掌握地区森林资源的覆盖率，审计领导干部在任期间是否出现乱砍滥伐的现象，导致森林面积大范围减少，或乱占林地，森林资源虽然具有可再生性，但是生长周期较长，肆意开采和破坏会导致森林资源的急剧减少和水土流失的现象，如果审计出现这样的结果，应当向离任的领导干部追究相关的法律责任。而对于矿产资源的一项重要审计内容是领导干部的管辖区域内是否出现非法采矿或是过度采矿的现象，导致矿产资源流失，水、大气等生态环境严重破坏，甚至地表沉陷，威胁人民群众的生命财产安全，若有此类现象的出现，领导干部难辞其咎。在渔业方面，审计内容应该包括领导干部在任期间是否明确规定捕鱼期和休渔期，防止过度捕捞而导致鱼资源迅速减少，甚至灭绝，是否投入资金用于提高鱼类养殖效率项目，促进渔业的可持续发展。对于水资源，包括河流资源、海洋资源的审计内容应当包含是否存在严重污染现象，是否严格控制企业污染物排放总量，对于领导干部在任期间为提高经济发展引入的企业是否处理好排污问题。土地资源应审计是否肆意征用耕地或农田，威胁国家粮食安全，提出土地整理复垦规划，保证基本的农耕需求，但对于过度开荒进而导致水土流失的地区，是否做到退耕还林还草，维持生态平衡。

三、自然资源资产离任审计报告及应用

（一）审计报告内容 包括：（1）理清领导干部与对应自然资源资产的基本情况。离任领导干部所在单位的基本情况、领导干部的主要职责、职责范围内所需管理的自然资源资产等内容，特别是应当明确离任领导干部在任期间所管理的自然资源资产有哪些、范围有多大等问题，这样才能确定离任审计的对象。（2）本次离任审计的具体情况。一方面，实地考察领导干部责任范围内的自然资源，在审计报告中体现领导干部上任时自然资源资产的具体情况，是否有遭到污染破坏，是否存在环境问题等，同时，应当综合现场调研情况以及各方意见，提供关于领导干部离任时这些自然资源的情况，并就前后两个时间点的状况作出比较，提供离任干部对自然资源环境影响的审计结论。另一方面，根据相关的书面资料，审计自然资源资产负债表，运用科学方法，客观的总结筹集、投入用于开发利用或保护修复自然资源资产的资金存在的问题，说明审计过程中发现的效益不佳或可以考虑取缔的项目，专门列出审计证据不足、评价标准不明的问题，以及其他需要列示的事项。（3）各类数据情况提出审计结论。该部分内容应当根据各种审计、调查结论，综合评价离任的领导干部对自然资源资产的贡献或危害，并对领导干部工作中行为的合法性作出判断，并客观公正的评价领导干部在任期间是否做到促进自然资源的可持续性发展，并通过自然资源资产的开发利用来提高地区或单位的经济发展。（4）审计结论提出解决措施。审计报告的最后应当针对审计中发现的问题提出对离任领导干部的处理意见，以促进该单位改善经营管理，加强对自然资源资产的重视，提高经济效益，例如对离任干部实行生态环境损害责任终身追究制，若有出现污染或破坏环境的现象，应当要接受法律的制裁。

（二）审计报告应用 对于审计的结果报告应当充分加以利用，可以从以下角度出发：（1）审计报告可以根据审计结果对领导干部进行奖惩。对肆意破坏自然资源资产的领导干部加以处罚，同时肯定促进自然资源可持续发展的领导干部的工作成果，增强现任干部对自然资源资产的重视程度。（2）审计报告可以作为下一年继续编制自然资源资产负债表的基础。由于自然资源资产数字化计入表内是一个重要的问题，没有先例可循，且各地区的自然资源资产各不相同，所处的气候、环境、地貌等有所差别，要对自然资源资产形成统一适用的标准也是较为困难，因此，可以充分利用审计结果，不断的累积经验并总结，进而逐步完善离任审计的制度和方法。（3）审计报告可以根据审计结果更全面了解自然资源状况。下一任领导干部可以根据这一审计结果报告中提出的问题了解到所在地区当前自然环境存在的问题，并据此作出整改，修复自然资源资产和生态平衡，减少了解和熟悉情况的前期准备工作时间，提高工作效率。此外，还可以通过公示审计报告的方法让公众了解到领导干部在任期间的工作情况，从而达到警示和督促领导干部提高工作效益的目的。

［1］张晓鸣、李小菊：《对离任审计几个问题的思考》，《审计研究》1998年第2期。

［2］高翔、侯玲：《环境绩效审计方法浅谈》，《中国内部审计》2011年第7期。

［3］贺振中、晓明、栾积国：《浅谈经济责任审计报告的内容》，《中州审计》2001年第20期。

［4］王清梅:《浅议我国自然资源的资产化管理》，《改革与开放》2009年第9期。