以学区制完善教师轮换交流机制

戴高龄

四川省成都七中原校长

追求教育的均衡发展，是当前我国基础教育发展中，一个具有全局性的问题,也是未来基础教育发展具有方向性的问题。义务教育阶段的学校——小学和初中教育的不均衡发展，最明显的表现，一是农村学校与城市学校的不均衡发展；二是同一城市，尤其是同一大城市内，各学校发展的不均衡。农村学校与城市学校、同一城市内不同学校的办学条件、办学水平差异之大，有的甚至到了令人触目惊心的程度。所谓“择校热”，正是这种不均衡发展和巨大差异造成的恶果。只要教育不均衡现象没有得到有效治理，“择校”现象就很难根绝。而“择校”或大面积“择校”一日不除，学校乱收费、任意扩大办学规模、大班额、超大班额等现象就不能禁绝。

自2006 年修订后的《义务教育法》实施以来，国家的教育投入，特别是针对农村、边远地区的教育投入有了大幅度的增加，加上地方各级政府的努力，农村学校和城市薄弱学校的办学条件有了很大的改善。但是，义务教育阶段学校的不均衡发展问题并未得到根本改变。学校教育发展的不均衡，除了办学的硬件条件外，主要是校长、教师和学生这三个因素的重大差异造成的。其中，教师队伍是最关键的决定性因素。农村学校和城市薄弱学校，由于师资比较差，加上管理水平不高，优秀学生和有条件的学生都通过“择校”去了好学校，优秀和比较优秀的教师只要有机会也尽可能往城市学校或城市优秀学校流动 （应聘和调动）。在校长、教师和学生这三个因素中，只有校长是由教育行政部门任命和调配的。但面临优秀教师和大量学生（一般都是好学和比较优秀的）的流失，再优秀的校长也会显得力不从心。因此，农村学校和城市学校、城市好学校和薄弱学校之间的巨大差异很难缩小。

一些地方采取了强制的行政手段，禁止择校，但与此同时，又面临着剥夺公民接受优质教育权利的指控。一些地方采用以重点中学为首成立名校教育集团的方式，帮扶薄弱学校和农村学校，以促进学校的均衡发展。但这又带来以下问题：一是集团领头学校的干部、教师编制需由政府追加。因为集团领头学校一般需要派干部、教师到成员学校工作。二是现在的教育集团种类繁多。有的集团成员学校属同一级行政区域（区、县），有的成员学校则是跨区域的不同类型学校，更有甚者，有的教育集团的成员学校遍布全国。这样就必然出现集团领头学校向成员学校收费的问题，即所谓挂牌费、品牌费、编制补贴费、差旅费，等等。三是集团领头学校对成员学校的指导，由于有的名校集团成员校太多、地域范围广，其管理和帮扶又分不同的层次，即紧密型、松散型、联系型等。在有的城市，由于成立的名校集团太多，而又未能把全部学校纳入，特别是一些非薄弱学校或比较有名的学校，未被纳入，从而致使这些原来的非薄弱学校被边缘化。由于优质生源大量流向名校集团学校，这些学校的办学水平也面临大幅下降的困境。

如何改变这种状况，我认为可以做以下尝试。在同一行政区域范围内，把小学和初中按一定目标指向划分为若干学区。其中起骨干带头作用的学校，设学区领导机构，负责管理、指导学区内各学校的办学工作。学区领导机构可由骨干带头学校的校级领导班子兼任。学区的划分可遵循以下几点。

第一，学区的划分不是按地域划块，而是按办学水平进行合理搭配，使每个学区内都包含不同办学水平和办学层次的学校。第二，每个学区的学校不宜太多，一般控制在五所以下。特殊情况也可一对一，即由两所学校组成。比如，一所县级城镇或乡镇学校和一所边远农村学校。第三，在同一地区，通过组合划分的各个学区，其教育资源（主要是教师）在整体上应尽可能大体相当。第四，学区内各学校地位平等，具有同等的办学主体地位，经费独立核算。学区在教育教学管理、教师队伍建设、教育改革和教育科研等方面给予相应的指导和协调，必要时也可以实行统一计划、统一教研、统一教学要求、统一测评、统一师资培训等方法。

实行学区制管理，至关重要的一点，是赋予学区统一调配教师的权力。

实行学区制管理，至关重要的一点，是赋予学区统一调配教师的权力。城市学校或骨干学校的教师要在学区内定期轮换交流。而学区内其他学校的教师也可以分期分批轮换到城市学校或骨干学校任教（教师行政关系不变）。这是实行学区制管理的核心，也是试图解决教师定期轮换诸多实际困难的一种制度性安排。教师在学区轮换交流的时间，一般为一个完整的教学周期，比如三年或六年。这样不仅可以促进学区内所有学校办学水平的改善，也可以为学区内教师队伍整体水平的提升创造条件。为此，教育行政部门应制定教师轮换交流的规范性要求，学区还要制定教师轮换交流的具体实施办法。

教师的轮换交流，对于提高教师队伍和改变农村学校、城市薄弱学校的重要性和必要性，当前已在很多地方形成共识，而且也做了相应的制度性安排，如县管校用，优秀教师和骨干教师定期交流到农村学校或城市薄弱学校，但真正实行的地方少之又少。因为，参与定期交流的教师会遇到不能照顾家庭和子女的困难，而接受这些教师的学校在工作和生活安排上也有诸多不便。而且，这样的大范围交流和流动，也会使这些交流的教师缺乏心理归宿感，只把交流当作一种短期的行为。这就很难充分发挥交流教师的引导和骨干带头作用。用一些教师的话说，就是“这学年完了，还不晓得下学期在何处舀饭”，这样很可能造成教师队伍心理上的不安全感。这不仅影响他们到接受流动的学校的工作，而且也将影响他们在本校所做的努力。如果把在农村学校或薄弱学校工作一年以上，作为教师评定职称的硬性条件，看起来好像是强化了教师轮换交流的制度，但很可能助长短视和功利行为，把教师交流变成短期的支教活动，这与设计者的初衷大相径庭。

教师在学区内流动则具有可行性高、可操作性强的特点。城区内的学校实行学区内的轮换交流应该是比较容易的，主要是城区学校和地处城郊学校的交流，如果按相对就近原则划分学区，轮换交流教师也不会太困难，教师适应以后，就会成为教师工作的常规。对于县域范围内的学校，由于农村学校较多，因此在划分学区时，要把城市学校、乡镇所在地学校、农村学校合理划分。比如两所农村学校和一所或两所城市或城镇学校组成一个学区。这样做，不仅城市学校的教师要轮换交流到农村学校任教，农村学校的教师也有机会到城市或乡镇学校任教。因此，农村学校的教师可在县城或乡镇安家，教师配偶的工作安排、子女入学就业问题都比较容易解决。这对于安定和提高农村教师队伍整体水平具有长远意义。

由于我国幅员辽阔，情况千差万别，一些边远山区的学校规模很小，距县城、乡镇的距离远，交通不便。这些学校很难划入学区，实行教师的轮换交流。对于这种特殊情况，要继续鼓励坚持山区教育的模范，也可鼓励志愿者前去任教。但从长远发展来看，根本的办法是实行定期（比如6～10 年）的教师轮换交流制度，努力保证有合格职称的教师到边远山区任教。这样既可以保证边远山区的教育质量和水平，也使教师能有“下山进城”的机会。对于这些教师还应大幅度提高他们的待遇，比如实行除工资外的特殊岗位津贴制，发放津贴的标准可在其他地方任职教师收入的二分之一或一倍以上，由各地视具体情况决定。当这些教师在边远山区任教满一定年限后，再调到本县其他地方任教的，其特殊津贴可以终生保留。

实行学区制，建立教师轮换交流制度，形成教师轮换交流机制，作为实现义务教育均衡发展的一个探索和实践，可以先在小范围内进行，条件成熟后，再作推广。