中山市民办教育的现状调查与对策研究

向丽萍

摘 要：中山市的民办教育经过20年的发展已经成为教育事业的重要补充，但和国内其他地区的民办教育一样，也是成绩和问题并存。该文评析了中山市民办教育的发展现状和主要问题，并在此基础上提出对策和建议。

关键词：中山市  民办教育  对策  教育管理

中图分类号：G40 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）11（a）-0207-03

中山市的民办教育近年来发展迅速，数量持续增长，办学层次丰富多样，办学规模不断扩大，办学质量不断提高，已成为影响广泛的社会事业，逐渐形成了特色品牌，赢得了良好声誉。但从总体来看，如同全国的民办教育一样，中山市的民办教育也是成绩与问题并存的，该文拟通过调查对中山市民办教育的现状进行大致梳理，以便找出问题，提出对策建议。

1 中山市民办教育的发展概况

中山市民办教育起步较晚，自第一所民办中港英文学校于1994年创办至今，民办教育走过了一条从小规模到上规模、从不够规范到逐步规范、从自发发展到有序发展的路子，涌现出了一批如中港英文、博文、纪中三鑫、华师中山附中等优秀办学单位，并逐渐成为广东省民办教育的佼佼者。2007年6月、2009年7月29日在省召开的第二次“民办教育工作会议”和 “广东省第二届民办教育和谐发展战略论坛”大会上，中山市两次作了民办教育管理经验介绍。2009年8月，《半月谈·改革开放30周年（广东民办教育特刊）》对中山民办教育作了题为《民办公办一视同仁》、《风景这边独好》的报道。2014年，中山的教育现代化再上一个台阶，成为继深圳、佛山之后全省第三个“推进教育现代化先进市”，这一殊荣的获得，民办教育功不可没。

2 中山市民办教育发展的主要特点

经过20年的发展，中山市的民办教育表现出以下特点。

一是办学规模扩大化。中山市民办教育门类齐全，发展规模不断壮大。截至2013年5月，全市经批准开办的民办中小学有73所，民办幼儿园有287所，民办托管机构393所，民办教育培训机构333所，还有民办非学历高等教育机构1所。在批准开办的民办中小学中，办学层次为小学的有30所，初级中学3所，九年一贯制学校33所，完全中学1所，多层次学校5所，特殊教育学校1所。特别是2008年以来，全市民办教育机构的数量以平均每年净增130所的速度发展，仅2008年一年度新登记的民办教育机构就达到了228所之多。民办学校的快速发展，对促进全市教育事业的全面发展，适应全市社会经济和市民对教育数量、种类、质量的多层次、多样化需求，起到非常重要的作用。

二是投资主体多元化。经过20年的发展，多种类型、不同性质的办学主体进入了中山市的民办教育领域，如民营企业办学、社会团体办学、公民个人办学等。这些民办学校的设立吸纳了社会资金投入教育，拓宽了教育经费来源渠道，初步形成了政府办学为主，社会各界共同参与办学的体制。20年来，中山市民办教育总共吸纳社会投资近20亿元，为政府减轻了巨大的财政压力。

三是生源主体多样化。中山市民办学历教育的生源主要有两种：一类是中山市户籍学生，主要就读于相对高收费的民办学校，如博文学校、三鑫双语学校等;另一类是非中山户籍儿童（“新中山人”子女），这类学生人数最多，主要就读于专门招收外来务工人员子女的学校，收费相对较低，这类低收费民办学校在全市占多数。据统计，全市非中山户籍人员子女在中小学阶段就学的有22万多人，其中15.8万人在民办学校，民办学历教育扩大了全市教育资源总量，增强了中山市教育整体实力，最大限度地满足了流动人口子女随亲就读的需求;而各类非学历教育的有序发展，也满足了市民对各类培训、学历进修、外语学习、艺术教育等诸多方面的需求，为构建学习型社会，建立终身教育体系作出了积极贡献。

四是教学质量稳步提升。据统计，目前中山市民办学校共有专任教师近7000人，这些教师来自全国各地，都具有相应的教师资格。为了加强民办学校的教师队伍建设，除了教育部门的常规教学质量评估外，还定期对作为“民非单位”的民办学校进行规范化社会组织等级评估，积极引导民办学校与教职工签订聘任合同，为教师购买社会保险，不断提高教师工资待遇，保障民办学校教师合法权益，努力建设一支相对稳定的、专业思想牢固的、教学技能精湛的民办学校教师队伍。2010年底，全市所有民办学校都成功创建“广东省义务教育规范化学校”。全市有22所民办中小学被评为省、市一级学校，其中包括一所低收费民办学校（神湾神舟学校），实现零的突破。

3 中山市发展民办教育过程中存在的主要问题

中山市民办教育虽然取得了显著的成效，但在发展中也存在一些不容忽视的突出问题。我们在对办学者进行的问卷调查中发现，影响中山市民办学校发展的主要因素有管理部门思想认识有偏差、政策扶持不到位、管理力量薄弱、民办学校内部管理不规范、教师队伍不稳定等。这些问题若不能得到及时解决，必将阻碍民办教育的持续健康发展。概括起来主要集中在以下几方面。

3.1 思想认识尚有偏差

一些部门和社会人士在认识上存在一些误区，对民办教育在社会主义教育事业中的地位和作用尚缺乏正确的认识，从而导致对民办学校与公办学校不能做到一视同仁，民办学校不能得到应有的、公平的待遇，一定程度上影响了民办教育事业的进一步发展。在调查中我们发现，“对民办教育认识不到位”是影响中山市民办教育发展的首要因素。

3.2 政策扶持落实不到位

从2008年开始，中山市政府设立民办教育发展专项资金。近3年的民办教育发展专项基金分别为100万、100万、200万。但相对于全市这么多所的民办学校以及与周边城市扶持力度相比较，这些就显得杯水车薪了。调查发现，有43%的办学者对中山市的民办教育扶持政策不满意。据了解，目前周边许多城市对民办教育的专项资金扶持力度都比较大，比如深圳市宝安区2000万元，珠海市、顺德市是600万元。据测算，民办学校学位若改由公办学校提供，每年政府经费投入将增加7亿以上，户籍学生经费也近2亿。因而，民办学校的设立，大大减轻了中山市财政的压力，政府理应给予支持和扶持。endprint

3.3 政府管理力量有待增强

目前中山市有1033家民办教育机构是由中山市教育局直接主管的，另有54家职业培训机构归入中山市人力资源与社会保障局管辖。这些行政主管部门在行政编制有限、管理人员扩充缓慢的情况下，民办学校的快速发展加大了在人力、财力方面的困难。由于中山市还没有出台针对民办学校不规范办学行为的具体可操作的行政处罚措施，管理主体普遍感到管理民办教育的责、权不一致，难以建立起强有力的教育行政执法队伍，对不规范办学行为的处置缺乏明显的效果。同时，很多民办学校在教师聘用、教育教学管理、督导评估机制、资产管理和财务运作、安全管理等方面也存在许多管理空白，造成规范管理难度大。

3.4 民办学校自身办学行为不规范

一是缺少有效的监控机制。调查显示，中山市现在有一部分民办学校基本上是投资人说了算，实行的是家族式的管理方式;民办学校成立的监事会很多都是形同虚设，教职工代表大会、工会制度在目前许多民办学校中都未有效落实甚至根本就是空白;不少学校教师聘用合同不规范，教职工权益难以得到保障，使得优秀教师流失;一些素质不高或经验不足的教师对课堂管理不规范，动辄打骂学生，对学校的声誉造成不良影响，阜沙鹏诚学校和东升华盛学校就曾因教师体罚学生而见诸报端;还有一些办学者缺少长期办学的理念，教育经费投入不足，教学仪器设施设备缺乏，教室及相关硬件设施简陋，校园安全也存在诸多隐患。

二是低收费学校办学不稳定。以外来务工人员子女为主的民办学校收费往往较低，仅能维持教育教学低水平运作，因此往往存在资产积累不足的情况。加上融资比较困难、缺乏政府财政扶持等原因，低收费民办学校抵御风险的能力严重不足，一旦学校出现生源不足、师资匮乏或投资者抽逃资金等经营危机，就会很快陷入困境甚至面临破产，造成负面的社会影响。2008年原坦洲启明学校就曾由于经营困难，学校举办者负债潜逃，导致学校破产拍卖。此类事件的发生势必给政府管理增加空前的压力，甚至造成严重的社会风波。

三是民办学校财务管理状况普遍较乱。一些民办学校被举办者当成是随意支取资金的“小金库”，记帐不规范，随意性较大，学校账面上存在长期挂账甚至抽逃开办资金的情况，这势必会大大增加民办学校的办学风险。此外，由于不少民办学校的举办者都不止一个，举办者之间的利益冲突也会对办学造成一些潜在风险，在现实中就出现了五桂山桂南学校的举办者因假刻公章骗取合伙人投资而被追究刑事责任的事件。

3.5 教师队伍稳定性差

调查显示，不少民办学校领导班子、教师队伍整体素质低、稳定性差，“待遇留人、情感留心、事业留人”在民办学校教师中难以得到真正的体现。多数民办学校的师生比都远远低于中山市“市一级学校”1∶18的比例，一些学校的师生比仅有“1∶27”，师资的严重不足与民办学校教师队伍的不稳定息息相关。影响民办学校教师稳定性的因素主要体现在以下六个方面。

一是工资待遇低。民办学校由于缺少国家财政的稳定支持，所以很多学校基本处在一种“自负盈亏”的状态。尤其是一些低收费学校面向的是广大的外来工子弟，学校的学费收入有限，为了维持学校的正常运营，教师的工资就会被相应压低。过低的薪酬是造成民办学校教师流失的主要原因。

二是合法的福利待遇缺乏应有的保障。《民办教育促进法》第三十条规定，“民办学校应当依法保障教职工的工资、福利待遇，并为教职工缴纳社会保险费。”但现实情况却不容乐观，百分之百为教师购买社会保险的民办学校只是少数，几乎所有低收费民办学校都未给教师缴纳住房公积金。

三是工作时间长，工作量超负荷。民办学校为了压缩办学成本，有时会让教师同时兼任数门课程，导致师生比严重不足。这不仅无法保证教学质量，还会导致民办学校教师超长的工作时间和超负荷的工作量;同时，部分教师的流失也会导致在校教师的工作量加倍，在校教师工作压力大又会造成师资的进一步流失，形成恶性循环。

四是招生工作压力大。新中山人工作在中山，但毕竟能够入户中山的机会有限，也就间接导致了低收费学校的生源不稳定。每逢春秋季开学，总会有一部分学生随着家长回乡或是随迁去别的城市，开学前的招生工作就成了民办学校各项工作中的“重中之重”。学校为了“抢生源”，往往会给教师摊派硬性的招生任务，并将招生人数与教师的薪酬挂钩，给教师造成了很大的心理压力和精神负担。

五是对学校前途的担忧。民办学校教师对任何一所民办学校能否长期办下去而不会垮掉总是有一种根深蒂固的担心，优秀的教师更是一有机会就会想挤入“体制内”的公办学校。这也使民办学校陷入了难于吸引优秀师资的困境。

六是没有建立完善的聘用制或合同制。目前，民办学校教师与学校并未像公办学校那样，达成“聘用关系”，二者的关系主要靠一纸合同维系。但据调查，不少民办学校与教师签订的都是以一年甚至一学期为周期的短期合同，这样的合同既无法稳定民办学校的师资力量，也无法保障民办学校教师的合法权益。归根结底，这样的尴尬局面是由双方的不信任造成的。

4 完善中山市民办教育机构管理的政策建议

中山市的民办教育经过20年的发展， 已经在管理、队伍、设施等方面具备了一定的实力，积累了不少好的经验，为下一步发展奠定了坚实的基础。面对当前存在的问题，必须进一步解放思想，统一认识，立足实践，正确引导，努力推进中山市的民办教育迈上一个新台阶。

一是要提高认识，正确对待民办教育。各级部门要充分认识到民办教育是社会主义教育事业的重要组成部分，是当前深化教育体制改革的重要内容，加强民办教育的规范管理、促进民办教育健康发展极具必要性和紧迫性。民办教育由于发展历史较短，与长期依靠公共资源发展起来的公办学校相比，在整体办学水平和质量上还存在较大差距。现实中，有一些民办学校急于从投入中求得最快最大的回报，有一些民办学校违背诚信原则办学，再加之一些媒体炒作，无疑会使本来社会认可程度还不太高的民办教育事业的形象进一步扭曲，不但严重影响当事学校自身的声誉和形象，更严重地影响整个民办教育事业的发展。在这个时候，政府的正确引导和有效管理，就可以促进民办学校健全法人治理结构，帮助民办学校克服办学上的盲目性、运行上的无序性、教学上的随意性，从而大大降低办学风险。endprint

二是尽快明晰民办教育的性质问题。目前从上到下对民办学校是事业单位还是企业单位的定性问题上各持己见，教育部门认为民办学校应该与公办学校一样属事业单位，民政部门则认为属民办非企业法人单位，税务部门又可能认为是企业单位。民办学校所采用的会计制度也不统一，有的用《企业会计制度》、有的用《事业单位会计制度》，也有的用《民间非营利性组织会计制度》。凡此种种，给民办学校带来了诸多的困惑和混乱。因此，在大力深化教育改革和户籍制度改革的新形势下，应进一步的深入研究和论证，先行以地方“土政策”的方式明晰民办教育性质，便利各职能部门执行相对应的政策法规，从根本上推进民办教育的规范化发展。

三是建立民办教育机构分类管理制度。探索制订营利性和非营利性民办学校分类管理的系列政策，研究不同类型学校在法人登记、教师待遇、政府扶持、税收政策、退出机制等方面的不同管理政策，按照营利性、非营利性对民办学校进行分类登记管理，有利于明确产权归属，对不同类型民办学校采取不同的扶持优惠政策。建议对义务教育类的民办学校原则上按照非营利性机构在民政部门登记为民办事业单位法人，参照公办学校进行管理;而非义务教育之外的民办学校，包括学前教育类、培训类，以及虽属于义务教育阶段但属于市场化高收费的“贵族学校”，原则上登记为营利性学校，视同与普通企业一样的营利性组织进行管理，并尽快出台管理细则。

四是完善财政投入机制。民办学校作为中山市解决外来务工人员子女接受义务教育的重要渠道，除了对民办学校应给予必要的政策引导外，还需进一步加大财政扶持力度。根据目前公办教育和民办学校的存量以及存在的学位缺口，在积极争取上级对义务教育统筹支持的基础上，结合财政能力设立民办教育发展专项扶持资金，制定细化的资金使用办法，对民办教育进行分类扶持，促进民办学校质与量的双提升。

五是健全民办学校多层次评估制度。一直以来，教育行政部门一直重视办学业务水平评估，但对于民办学校综合发展能力的评估一致没有全面展开2013年下半年民政部门开始将包括各类民办教育机构在内的民办非企业单位纳入评估范围，并将评估等级与民办学校承接政府购买服务、专项资金划拨的资格挂钩，这对于促进民办学校的规范运作和提升发展能力意义重大。建议将民办学校的等级评估、办学水平评估、日常督导评估和年度检查有机结合，设立诸如恶意抽逃办学资金、恶性侵犯师生权益、重大安全事件等红线重罚甚至“一票否决”制度，以及大幅增资完善办学条件、引进优秀师资、办学综合实力提升等重大成绩激励制度，以此规避办学风险和确保办学质量的稳步提升。

中山市民办教育发展迅速，生源和投资呈多样化态势，规模和质量都在稳步提升，但是仍存在思想认识有偏差、政策扶持不到位、管理力量薄弱、民办学校内部管理不规范、教师队伍不稳定等问题，因此，必须提高认识正确对待民办教育，明晰其性质，进行分类管理，完善财政投入机制，建立多层次评估制度。

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