土地综合整治过程中预防腐败机制探析——以湖南省为例

钟欣秀

（湖南师范大学 资源与环境科学学院，湖南 长沙 410006）

土地综合整治过程中预防腐败机制探析
——以湖南省为例

钟欣秀

（湖南师范大学 资源与环境科学学院，湖南 长沙 410006）

近年来，尽管湖南省的土地综合整治工作提升了资源利用效率和改善了人居环境，但同时也成为了腐败高发区。我省土地综合整治领域腐败呈现出涉案人员级别高、涉案金额大、涉案环节多的特点，究其原因主要有相关法律法规不完善、管理制度存在漏洞、监督措施严重缺位、管理权力过分集中和管理人员存在主观思想问题等五个方面。结合湖南省现状，完善相关法律规章制度、健全项目整治原则和管理制度、强化执法监督机制、防止行政权力滥用和加强管理人员廉政教育有利于预防土地综合整治过程中的腐败。

土地综合整治；预防腐败；机制建设；湖南省

近年来，随着国家经济的飞速发展，土地综合整治工作项目总量逐年增加，所涉资金额度也飞速增长。以湖南省为例，2011年共实施综合整治项目148个，整治规模81 755.97万公顷，新增耕地5219.06公顷，投入省级以上资金293 993.41万元，累计整合各类涉农资金44 622.37万元。这一方面对我省现有土地资源进行了有效整合，但也暴露出了许多问题。一方面，由于工程立项、资金管理等各个重要环节一般都是由少数人拍板，同时由于管理流程中各分管部门大多各管一块，难以形成监管合力，缺少有效内控体制；另一方面，国土部门听证、监管、验收等环节的执行不够严格，造成了外部监管的匮乏。上述因素使得土地综合整治过程中腐败现象时有发生且难以根治，降低了社会总体经济效益。本文在分析了土地综合治理的预防腐败机制的理论基础和已有研究基础上，结合湖南省现状，分析了腐败案件发生原因，并提出了预防和惩治土地综合整治中腐败的对策和建议，具有一定的理论与现实意义。

一、土地综合整治预防腐败的研究述评

（一）国外研究综述

对于腐败，国际上目前将其定义为：“滥用公共权力以谋取私人利益”。腐败的产生有着许多复杂的原因，各国学者纷纷选择不同的角度研究腐败产生的原因。

从委托-代理的关系出发，阿克顿勋爵曾认为腐败是政府授权管制的结果，其著名言论“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”至今脍炙人口[1]。罗伯特通过委托-代理理论对公职人员和政府博弈进行分析，认为公职人员的廉洁或腐败选择是十分理性的，腐败的成因是其收益超过成本[2]。

从生产力发展阶段角度，马克思则认为生产力发展又不发达的状况是腐败产生的历史根源，他指出腐败是生产力发展到一定历史阶段的产物[3]。在生产力极度不发达的原始社会，不存在腐败。随着生产力的逐渐发展，人类逐渐产生了私有观念，物质财富的相对匮乏加上公共权力的逐渐形成，使得腐败具有了潜在的可能性，并在一定历史条件下具有了现实性。而当生产力高度发达步入共产主义社会后，腐败又消亡。

从制度角度出发，朗切和埃文斯在对比了发展中国家的情况后指出了制度的稳定度与官员的廉洁度是成正比的[4]。此外，萨德尔茨和科特泽尔通过研究发现国家体制的不完善促进了腐败的滋生[5]。一个国家的民主制度和民主价值越弱。腐败程度就越高；国家对经济干预越多，腐败程度就越高。

但由于国外大部分土地为私有性质，不存在政府对于土地的整治，因而该方面预防腐败的研究较少。

（二）国内研究综述

国内学界将预防腐败机制定义为通过法制建设降低公共权力运用者以权谋私的收益并对其形成震慑作用，从而有效事前杜绝腐败行为。虽然我国目前并没有专门针对土地综合整治工作的防腐研究，但众多学者对各环节腐败现象进行了不少研究并积累了许多宝贵思想。

工程招投标环节最易滋生腐败，其主要表现有串标、围标、卖标，以及招投标程序不规范，投标单位资格审查不严格等问题，其原因主要有领导决策权力缺乏制约、招标机构对资料保密和竞标单位资质审核不严、对于串标、围标等异常情况缺乏监管等。此环节的防腐工作必须从加强涉密人员保密观念，完善相应法律法规，组织听证会，健全监督跟踪机制，并强化招投标环节的竞争等方面着手[6]。

对于拆迁补偿环节的腐败，有学者从寻租经济学的角度进行分析，发现该环节中出现腐败主要是由于拆迁房屋所有人过高的期望收益、拆迁补偿标准不公开统一以及项目财务制度的缺陷[7]。

资金使用环节是整个土地综合整治过程中腐败行为的高发区，其表现主要有违反纪律和资金管理制度超预算开支，不按程序审批、不按计划拨款项、提前支取甚至套取、挪用、贪污项目资金、缺乏内部审计制度等现象。刘湘武认为这一方面是由于土地综合整治项目缺乏自身的资金适用和监管规范，从而给部分管理人员以可乘之机；另一方面则是各部门缺乏统筹管理的思路，从而导致了资金链条上管理盲点的出现，因此必须建立清晰平衡的权责制度、缜密的法律法规和监督跟踪机制，并将资金使用情况实时对社会进行公布[8]。

（三）研究现状述评

国外对于预防腐败有较为深刻的理论研究，但由于其大部分土地属于私有，因而缺乏对于土地综合整治方面预防腐败机制的研究。而国内专门针对土地综合整治方面反腐的研究比较稀缺，也没有对于土地综合整治中各个腐败关节的整体研究。基于此，对土地综合整治中的反腐败进行全方位、多角度的整体研究很有必要。

二、湖南省土地综合整治中腐败问题现状及原因分析

（一）湖南省土地综合整治中腐败问题的研究

近年来，我省土地综合整治中的腐败问题呈现高发状态。其中Y市为最多，仅2009年至2011年6月，国土资源系统就共查处土地综合整治相关违法违纪案件70余起，涉案人员75人，涉案人员有党员干部职工，其中刑事案件6起，开除4人，撤职6人，降级3人，记大过3人，记过7人，警告19人。C市土地开发整理领域共发生违法违纪案件2起，其余各地州市出现一些问题。相比往年，土地综合整治腐败案件不论案件数还是涉案人数都有了较大增幅。这些数字表明，当前我国土地综合整治过程中存在许多的漏洞，清除腐败的土壤已是迫在眉睫。

当前我省的腐败案件主要呈现出三大特点。

第一，涉案人员级别高。在国土资源部门，诸如土地综合治理项目审报、项目评价、工程验收等权力岗位对于整个项目的决策影响很大，因而这些岗位的权力可能变成“定时炸弹”，导致涉案人员身败名裂。例如，在近五年的统计的我省土地综合整治腐败案例中，涉案人员75人，其中就有正科级干部10余人，处级干部5人，副厅级干部1人。

第二，涉案金额大。土地综合整治是资金密集的领域，单个项目动辄上千万元的项目资金，对于项目开发商而言意味着巨额利润，他们不惜花重金收买国土资源管理人员，有些负责管理土地的公职人员禁不起金钱的诱惑，贪污受贿。据近五年的统计数字表明，Y市违法违纪案件70余起，涉案人员75人，涉案金额达到2000多万元。其中李某、张某、刘某三位副局长收受贿赂就高达80万、90万、150万。

第三，涉案环节多。从项目立项、工程招投标到工程施工，从拆迁补偿、资金使用到项目验收，几乎每个环节都存在着众多权钱交易和官商勾结合谋的案子。

（二）土地综合整治中出现腐败原因分析

根据《湖南省土地开发整理项目管理办法》，湖南省目前的土地综合整治项目分为六个环节，在这些环节中导致腐败问题出现的原因主要有四点，如图1所示。

图1 土地综合整治腐败原因

第一，相关法律法规不完善。一方面，当前我国在土地综合整治方面尚未形成完整的权力的行使、运行以及法律责任方面的法律制度；另一方面相关法律制度的不健全使得对此类腐败的查处力度不大、惩戒量刑过轻。

第二，管理制度存在漏洞。土地综合治理中各项目管理的整个工作流程，上至分管领导，下至的具体管理人员，一条线，各管一段。上对下没有履行审查和审核职责，下对上无法监督，相互间不落实制约制度，这样就使得腐败分子大有空子可钻。

第三，监督措施严重缺位。一方面，项目的立项、招投标等重要环节都由少数人拍板，使得相互监督、制约的机制缺失；另一方面，绝大部分土地整理工程验收完毕便交付使用，缺乏审计监督以杜绝国有资产的流失，即使有也多是流于形式，并没有起到应尽的作用。

第四，管理权力过分集中。诸如工程立项、监理、验收和工程款支付等土地整理重要环节的权力集中于少数人身上，使得一些握有实权的国土部门工作人员容易产生“一权独大”的错误思想，也促使一些工程包工头为谋取暴利，甘愿金钱铺路，想尽办法贿赂土管工作人员。

第五，管理人员存在主观思想问题，如放松学习、贪欲上升、盲目攀比、自律意识差、法律意识淡薄等。

三、构建科学的土地综合整治预防腐败机制

针对上述分析可以系统性地构建土地综合整治预防腐败的机制框架，并在此基础上针对性地制定具体措施，如图2所示。

图2 土地综合整治预防腐败机制

第一，完善相关法律规章制度。完善科学的法律体系对减少腐败有重要作用，这可以通过健全完善现有法律体系和加快《土地综合整治腐败法》的出台来实现。一方面，政府应该加强行政程序立法的规范性和优先性，使得土地综合整治各方面、各环节都有法可依、有法必依，最大限度保证公平正义；另一方面，政府要确保立法的系统性与确定性，并及时改革现有法律中不适应实际发展需要的部分，使不法分子无漏洞可钻。此外，政府还应该加快《土地综合整治腐败法》的出台，通过针对性的法律来遏制贪腐之风。

第二，健全项目整治原则和管理制度。项目的整治原则主导着整个项目运行的基本方向，主要应坚持五个基本观点，即坚持耕地保护与生态建设并重、坚持统筹城乡发展、坚持维护和保障农民的合法权益、坚持整治规划先行、因地制宜、循序推进以及注重整治的实践性与带动效应。项目的管理制度应立足具体流程，做好土地综合整治的全流程管理，如加强项目立项管理、规范招投标管理、强化工程质量管理、严格项目变更管理和财务管理等。

第三，强化执法监督机制。在土地综合整治过程中应充分发挥纪检、监察、审计等部门的监督职能，加强对各环节的监督，并在加强内外部监督的同时完善事前、事中、事后的联合监管，具体可以通过采用联席会议制度、查办案件协调配合制度、行贿犯罪档案查询制度、督查追究制度、项目建设队伍廉洁准入制度、工程合同双签制度和全面信息公开交流制度来实现。

第四，防止行政权力滥用。行政权力的过度集中往往容易招致腐败，因而可以从事前民主决策、事中违规督查和事后责任追究下手，在减少腐败机会的同时增加贪腐的犯罪成本，保证土地综合整治过程中的公平公正。

第五，加强管理人员廉政教育。对管理人员的廉政教育强化要从主观和客观两方面齐头并进。一方面要树立公职人员个体正确的价值观，纠正贪污享受的错误观念；另一方面要深化对相关人员的法律教育。此外，政府和各基层单位应该通过创新教育形式提高廉政教育的效果。

四、结论

综上所述，尽管当前我省土地综合整治工作取得了一定成效，但是其中的贪腐现象依然十分严峻，并呈现出涉案人员级别高、涉案金额大、涉案环节多的特点。究其原因，主要是由于法律制度的不完善、监督措施缺位、权力过度集中以及人员主观思想问题，因此可以从完善相关法律规章制度、健全项目整治原则和管理制度、强化执法监督机制、防止行政权力滥用和加强管理人员廉政教育五个方面采取针对性措施，从而提升我省土地综合整治反腐倡廉工作的效果。

[1] 邓小平. 邓小平文选（卷2）[M]. 北京:人民出版社,1994:328,308,332,333.

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[5] 吴敬琏. 权利过度干预经济是腐败之源 呼唤法治的市场经济[DB/OL]. http://f i nance.ifeng.com, 2011.2.17.

[6] 唐淑萍. 新时期反腐倡廉工作重点初探[J]. 中南林业科技大学学报（社会科学版）, 2011, 5(6): 17-18.

[7] 汪太理, 袁越兴. 廉洁文化是战胜腐败的强大力量[J]. 企业文明,2006, (8): 26-28.

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The Analysis of Mechanisms about Corruption Prevention in Comprehensive Land Managements——A Case Study of Hunan Province

ZHONG Xin-xiu
(College of Resources and Environmental Science, Hunan Normal University, Changsha 410006, Hunan, China)

In recent years, despite the comprehensive land management in Hunan province has improved the efficiency of resource using and made a better environment to live, it is a high incidence of corruptions here. Corruptions in our province have three features such as highly administrative level of suspects, huge amounts of money and numerous steps involved.They may be attributed in fi ve reasons. Combining the present situation of Hunan province, this paper summarizes theories and studies relative to corruption prevention, and then presents fi ve specif i c recommendations including completing relative laws,consummating management principles and institutions of projects, strengthen supervision mechanisms, protecting executive powers abused and reinforcing integrity educations of governors.

comprehensive land management; corruption prevention; construction of mechanisms; Hunan Province

D6

A

1673-9272(2014)02-0093-03

2013-12-12

钟欣秀（1990-），女，湖南长沙人，湖南师范大学资源与环境科学学院硕士研究生，研究方向：国土资源管理。

[本文编校：徐保风]