政府间转移支付可能诱导民族扶贫县财政收入负面激励——来自241个民族扶贫县的数据验证

唐善永 李丹

（1.上海金融学院 财税与公共管理学院 上海，201209；2.上海财经大学 公共经济与管理学院，上海200433）

新中国成立以来，国家一直对民族地区实施财政补贴，财政转移支付的规模越来越大，制度也越来越完善。1999年，在调整工资转移支付和结算转移支付中，调高了对民族地区的调整系数；2000年底，为配合西部大开发战略，设立了“民族地区转移支付补助”，建立了专门针对民族地区的财力性转移支付制度；2002年所得税分享体制改革中，明确规定新增收入主要用于西部地区的一般性转移支付；2013年党的十八届三中全会中明确提出，要进一步加大对民族地区的财政转移支付。可见，国家一直对民族地区实施特殊的财政转移支付政策，特别是进入新世纪以来，国家对民族地区财政转移支付规模不断增加，这对实现区域间基本公共服务均等化具有重要的现实意义。

目前，国家虽然对民族地区财政转移支付实施了大量的优惠政策，但对这类政策实施效果的实证分析并不多，而转移支付规模的扩大是否会对民族扶贫县财政收入的激励行为产生负面影响，更是没有学者进行分析，这导致相关政策的制定与实施得不到来自经验研究的有力支持，影响了决策的科学性。同时，财政转移支付对民族地区财政收入行为的影响也直接决定了转移支付最终的实施效果，这对均衡区域间基本公共服务均等化以及2020年全面建成小康社会的目标都会产生重要的影响。基于此，本文将对这一问题进行深入研究，以补充目前对民族扶贫县转移支付研究的空白，并对当前的政策制定与实施提供一定的依据。因此，本文的创新点主要有以下几个方面：一是在分析的对象上，本文首次以民族扶贫县为研究对象，这既不是对整个民族地区进行分析，也不是对整个扶贫县进行分析，而是选择同时满足这两者的民族扶贫县。之所以选择这些地区，是因为这些地区既享受国家对民族地区财政转移支付的优惠政策，也享受国家对扶贫县的优惠政策，财政收入行为的变化在这些地区更为显著；二是在研究的内容上，主要集中转移支付对民族扶贫县财政收入的行为影响。转移支付规模的扩大势必会对民族扶贫县的预算约束及收入预期产生重要影响，这既可能产生“收入效应”，也可能产生“替代效应”，这些受益最多的地区是否会成为财政转移支付的“重灾区”。同时，在分税制条件下，地方政府对不同税种的偏好并不相同，因此，有必要对地方政府的收入行为进行深入研究，以更好发挥现行转移支付制度的激励作用。

一、基于财政收入行为的文献综述

转移支付对地方财政收入行为的研究，主要围绕收入规模、收入结构、税负变化以及财政努力度几个方面进行研究。徐涛，杨荣（2009）实证分析了转移支付对省级财政收入的稳定效应。分析表明转移支付对省级财政收入的影响，在财政收入处于下降阶段时有较大的稳定效应，但是在财政收入处于上升阶段时转移支付仍然推动财政收入上升。贾俊雪等（2012）则以我国县级财政数据为基础，系统考察了政府间财政转移支付的税收激励作用及其在维护地方税收体系有效性方面的作用。研究表明，我国省级以下财政转移支付在税收激励方面并不成功，未能在促进县级地方税收收入增加以及维护县级地方税收体系方面发挥积极作用，2002年所得税分享改革以来东部地区表现得尤为突出。

从财政努力度的角度来看，上级政府条件转移支付的比例往往高出其应该的合理程度，这造成了它并没有给地方政府提供足够的刺激而过多依赖于上级政府的转移支付，从而降低其征集收入的积极性（Inman，1988，Stein，1994）。但这一点在理论上并未达成一致，实证检验亦缺少定论。基于理性收益最大化假说，Peterson（1997）指出，在地方支出给定的前提下，由于地方政府不能内部化征税成本，转移支付倾向于替代融资成本较高的地方税收，从而降低财政努力。此外，Correa和Steiner（1999）在对哥伦比亚转移支付的研究中，发现有96%的转移支付项目会降低地方财政努力。然而，这种负向关系在Garzon（1997）和Jaramillo（1999）的研究中未能得到证实；相反，他们发现，随着转移支付的增加，地方政府将更努力地征税。张恒龙、陈宪（2007）更是从博弈论的角度进行分析，认为地方政府之间不努力是双方共同的最优策略。他们还认为地方政府在接受转移支付时，往往会把中央的补助当作地方财政收入的替代，降低对本地税收资源的征收力度，导致财政努力下降，反而加重了地方财政对中央补助的依赖，使转移支付的政策效果受到严重削弱。乔宝云等（2006）在财政分权的框架内建立了一个政府间转移支付与地方财政努力的简单模型，发现以税收返还和总量转移支付为主要内容的现行转移支付制度对刺激地方财政努力总体上来说并不成功，它抑制了地方财政的努力程度。尤其是富裕地区和人口大省这种情况更明显，而少数民族省份的情况恰恰相反，转移支付对此类地区的财政努力产生了正向作用。刘勇政，赵建梅（2009）则在模型设置上加入了地方政府增加财政努力度所付出的成本因素，并对东中西部地区进行了分区域考察，实证发现转移支付在促进东部发达省份财政努力的同时，抑制了中、西部落后地区的财政努力；付文林、沈坤荣（2006）也认为在地区间均等化转移支付制度下，财力净流入的经济落后地区为了能够获得更多的转移支付收入，可能不会有很强的动力推进区域经济发展、税源增加，即均等化转移支付可能会成为降低地方政府征税积极性的激励制度。除了对区域层面省级层面研究之外，刘凤伟（2007）则是以甘肃省县级的数据作为研究对象，发现财政转移支付政策总体上对地方财政努力产生了负向激励。

以上是从上级政府对下级政府实施转移支付所带来的影响，其实除了这种关系之外，还包括地方政府向上级政府上缴的情况，这种上缴也会影响到地方政府的财政努力度。关键在于，在由地方政府自己组织的预算内收入中，中央政府拿走了多少，又留给了地方政府多少（李实、奈特，1996），而地方政府的收入留成比例对地方政府征集收入的努力程度，主要产生了两种影响，即收入效应和替代效应。前者使得地方政府尽可能加大征收的努力程度，以此来弥补由于上缴财政收入而引起的收入减少，后者使得地方政府会减少征收的努力程度，地方政府最终的努力程度是这两种效应共同作用的结果。Li和Night（1999）在其构造的模型中认为，存在一个最佳的上缴比例，使得地方政府征收的努力程度达到最大。当中央政府规定的上缴比例超过或小于这个点时，地方征收的积极性就会下降。李婉（2007）也认为地方政府的收入留成比例对地方政府的财政努力度产生了显著的正影响，只是在分税制时期，这种影响有所降低。

当然，转移支付除了对地方政府财政努力度产生影响之外，对地方政府辖区内的税负也会产生影响。Peterson（1997）基于拉美国家财政实践的研究发现，相比地方税收而言，财政转移支付带来的成本较低，对地方税收体系会造成负面冲击。Buettner（2006）基于德国地区城市面板数据进行的研究发现，政府间财政转移支付可以激励地方政府提高税率；Snoddon（2012）基于加拿大省份数据的实证研究发现，财政转移支付具有较强的激励作用，促使地方税收收入增加。贾俊雪等（2012）也认为专项转移支付有利于地方政府税收收入的增加。

对于我国来说，由于分税制的存在，不同税种对地方政府的吸引力并不相同，因此地方政府如果在转移支付不断增加的前提下减税的话，则会有选择性的降低税负。付文林（2009）通过相关系数研究不同税种的实际税负与净补助率之间的关系，从全国范围看，所有四个税种的相关系数值在2007年都要显著低于1999年，获得转移支付越多的省份，其税负越低，即转移支付规模的提高降低了落后地区的征税积极性。

二、政府间转移支付对民族扶贫县财政收入行为的影响

进入新世纪之后，国家实施了西部大开发政策，同时实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，开始进一步加大对民族扶贫县的扶持力度，其中加大对中西部地区转移支付已经成为主要手段之一。特别是在2002年所得税分享体制改革之后，为均衡性转移支付提供了重要的资金支持。

在转移支付资金的规模上，2001年至2009年，民族扶贫县转移支付总额不断增加，2001年转移支付总额为263.21亿元，到2009年转移支付总额达到了1 722.93亿元，年均增长率达到30%左右。在转移支付结构上，目前占比较大的分别为专项转移支付，调整工资转移支付以及一般性转移支付。具体数额及所占比重详见表1。

随着国家对民族扶贫县转移支付力度的加大，民族扶贫县在自有财政收入与财政转移支付之间，可能会有所权衡，一方面，大部分民族扶贫县本身经济基础较差，在取得同样收入的情况下，财政转移支付的获得可能比自有财政收入的获得更加容易，同时还可以“藏富于民”、“藏富于企业”，提高地区的竞争力；另一方面，即使民族扶贫县积极征收财政收入，还必须考虑财政收入增长的规模与速度，因为保住“民族扶贫县”的帽子也是他们的“政绩”。

当前，由于转移支付政策对民族扶贫县优惠较多，即使民族扶贫县降低自身的财政收入，也不需要担心财政支出不足带来的问题，毕竟民族扶贫县财政支出主要依靠财政转移支付来保障，同时可以预期到未来财政转移支付规模的增加，在这种情况下，站在民族扶贫县的角度来说，减少自身财政收入似乎没有损失，既可以保住“民族贫困县”帽子，降低税负，进行“招商引资”，又可以保障地方政府财政支出的需要。因此，民族扶贫县地方政府具有很强的内在动力去降低组织自身财政收入的积极性。因此，接下来本文将从不同方面对民族扶贫县的财政收入行为进行深入的研究。

表1 民族扶贫县财政转移支付结构概况 单位：亿元、%

（一）政府间转移支付对民族扶贫县财政收入规模的影响

在衡量财政收入规模上，本文利用财政收入占GDP的比重来衡量财政收入相对规模。如果对于一个县来说，GDP不断增加，那么这个县的地方财政收入也应该增加，相反，如果GDP不断增加，地方财政收入增长不明显或者没有增长，可能就存在地方政府“藏富于民”的行为。同时考虑到民族扶贫县产业结构对财政收入的影响较大，而且第一产业基本没有税收来源，因此在财政收入相对规模的计算上，本文采用财政收入与第二、三产业产值的比重来表示，图1分别是民族扶贫县2001年和2009年财政收入相对规模与转移支付的散点图，从图中可以看出，无论是2001年还是2009年，人均净转移支付多的扶贫县，财政收入相对规模就越低。

图1 2001年、2009年民族扶贫县财政收入相对规模与人均净转移支付散点图

为进一步说明净转移支付与财政收入相对规模的关系，本文列出了不同视角下两者的相关系数，从财政收入相对规模与人均净转移支付相关系数来看，从2001年到2009年，两者的相关系数均为负值，说明随着人均净转移支付的增加，民族地区扶贫县自有财政收入相对规模却在下降。而从财政收入增加额与净转移支付增加额来看，除2006年相关系数为正之外，其他年份的系数也均为负值，最后从增加幅度的角度来看两者的相关关系，从表中可以看出，除2002年之外，其他年份系数均为负值，这说明当净转移支付增长幅度增加的时候，地方政府自有财政收入增长幅度是下降的。通过从三个不同视角的考察，都说明随着净转移支付的增加，民族扶贫县财政收入规模以及增长幅度的下降趋势都非常明显。

表2 财政收入相对规模与净转移支付相关系数

（二）政府间转移支付对民族扶贫县税负的影响

对于民族扶贫县来说，主动降低自身财政收入，一方面可以保住“扶贫县”的帽子，以此获得更多转移支付，另一方面，可以降低辖区内的税负，提升地区竞争力。因此，下面本文从税负的角度进行考察。本文所讨论的税负主要是宏观方面的税负，在衡量税负方面有三个口径，分别为税收收入与GDP的比重、财政收入与GDP的比重以及政府收入与GDP的比重。由于本文无法获得政府收入与GDP的比重，因此本文主要是从中口径及小口径的角度进行分析。图2描述了2001-2009年民族扶贫县的税负情况，考虑到民族扶贫县第一产业较大，同时，国家又取消了农业税，税收来源主要来自于第二、三产业，因此，本文分别用财政收入、税收收入与GDP比值以及财政收入、税收收入与第二、三产业的比值进行测算。

图2 各口径下税负变化趋势

从图中可以看到，2006年之前，两种方法计算的中口径税负与小口径税负都是在不断下降的，但在2006年之后，税负有所反弹，但增长有限，在这期间，营业税税负总体趋势不断增长，增值税税负则与之相反，基本维持在2%以下，总体上处于不断下降的趋势。之所以出现这种变化，既可能与中央不断扩大转移支付的力度有关，也可能与2002年所得税分享体制改革有关。

为了更加详细分析这个问题，本文在表3中列出了民族扶贫县各口径下税负与净转移支付之间的相关关系。从表中可以看出，中口径宏观税负与小口径宏观税负在与净转移支付补助之间的相关关系基本保持一致，均为负值，说明随着净转移支付的增加，民族地区扶贫县的税负的确在下降。从具体税种来看，营业税税负在2003年之前均为负值，其它年份则与净转移支付的相关系数均为正值，说明民族贫困县并没有因为转移支付的增加而降低营业税的税负。增值税税负的变化趋势虽然较为明显，但增值税税负与净转移支付之间的关系除了2002年和2003年为负值之外，其它年份均为正值。

事实上，对于任何一个地方政府来说，真正反映地方政府为企业减轻税负的是企业所得税，因为企业与商业不同，企业具有流动性强、服务跨区域的特征，如果一个地方给予的“条件”好，企业就会迁徙到这个地方，同时，实证分析也证明，企业的发展还可以带动商业的发展，这也是为什么企业地价远远低于商业用地的原因。但是，这种竞争有一个重要前提，就是地方政府要有相对充裕的财力，否则，地方政府并没有竞争力，对于民族扶贫县来说，财力主要来自于上级政府的转移支付，在这种情况下，民族扶贫县是否会主动降低企业的税负呢，本文接下来将对民族扶贫县企业所得税进行分析，由于本文无法获得企业的营业盈余，因此，本文将从另一个角度进行分析，图3描述了民族扶贫县企业所得税规模以及企业所得税占财政收入比重的趋势图，从图中可以看出，2002年前后，变化非常明显，2001年企业所得税占财政收入的比重突破15%，而在2002年这一比重骤降到5%，这与2002年所得税分享体制改革不无关系，当然，正是有了这项改革，从2002年开始，中央对民族扶贫县转移支付规模也不断加大。无论如何，这幅图充分展示了民族扶贫县对企业所得税的“态度”，一直到2006年，绝对规模才超过2001年的水平，说明，民族扶贫县的确在降低企业所得税的税负水平。

图3从整体上展现了民族扶贫县降低企业所得税的行为，图4则是利用散点图来分析企业所得税占财政收入比重与净转移支付之间的关系。为了说明这种变化趋势，本文列了三副散点图，分别为2001年、2005年以及2007年，从不同年份散点图移动的情况来看，散点图不断向左下方移动。如果注意刻度的话，就会发现，人均净转移支付在不断增加，散点图也不断向左下方集中，这说明人均净转移越多的民族扶贫县，企业所得税占财政收入比重也会越小，这些散点图所具有的特征也从另一个角度证明了随着净转移支付的不断增加，民族扶贫县的确在不断降低企业所得税的税负。

表3 各口径税负与净转移支付相关关系

图3 民族扶贫县企业所得税规模以及企业所得税占财政收入比重

图4 企业所得税占财政收入比重与净转移支付散点趋势图

（三）政府间转移支付对民族扶贫县财政努力度的影响

1.理论模型

在前文的分析中，可以发现转移支付的确有降低财政收入规模和辖区税负的行为，为进一步验证这两者的关系，接下来本文将从实证的角度进行分析。因此，需要构建一个简单的模型，在模型设定上，假定地方政府预算支出（E）资金来源主要有两个，一是自身的财政收入（T），另一个来自于上级政府的转移支付（TR）。这样就有

地方政府自身的财政收入主要来自于税收，假定地方政府税基为B，税率为t＊，并假定两者不变，且均大于0，那么地方政府的税收能力应该为Bt＊，考虑到财政努力度（e）的强弱会直接影响地方政府最终取得的财政收入，这样，T＝eBt＊

对于转移支付收入，可以分为两类，一类是与财政努力度没有直接相关的，这类转移支付目前占比较大，例如均衡性转移支付，它主要是根据因素法的测算而得到的，为了防止地方政府的投机行为，因素法当中不包括财政努力度的因素，除此之外，还包括专项转移支付，它与财政努力度的关系也不大，这类转移支付统一设定为TR0；另一类是与财政努力度直接相关的，例如税收返还收入，这类转移支付可以设定为TR1（r，e，B，t＊），其中r为分成比例，为简化方程，设定TR1＝erh（B，t＊），其中h（B，t＊）为税基与税率的函数。因此，TR＝TR0＋TR1.

除了考虑到收入方面以外，还要考虑到政府加大财政努力度所付出的成本，这些成本可能来自于财政部门人员的劳务成本、也可能来自于因财政努力程度加大，自身财政收入增加而带来的转移支付减少而付出的成本。为了简化，这个成本可以设定为C＝0.5ce2，这样本文设定政府追求的是自身预算支出的最大化，即，其中U（E）为关于政府财政支出的效用函数，且符合冯·诺依曼—摩根斯坦方程的要求，即dU＞dE/0，d2U/E2＜0，为简化分析，地方政府效用函数采用柯布—道格拉斯函数的形式，即U（E）＝βEδ，其中β＞0，0＜δ≤1。通过对财政努力度求导，一阶最优条件下最优财政努力度为

从式（3），式（4）中可以看出，无论是总量转移支付，还是与税收努力度无关的转移支付TR0，都对地方政府的财政努力度起到了反向作用。即这些转移支付越多，地方政府的财政努力度越低，这也符合我们最初的预期。式（5）则说明税收返还的比例越高，地方政府的财政努力度越高。

2.实证分析

为了对上述理论模型进行实证检验，本文设定的模型为

其中，εit为均值为0，方差服从正态分布的误差项。

在财政努力度的测算上，本文借鉴Bahl（1971）所提出的研究方法，即

财政努力度（e）＝实际财政收入（R）/预期财政收入（RE）

其中实际财政收入R可以直接得到，预期财政收入RE则通过以下模型估算

其中R和GDP为各个民族扶贫县实际的财政收入与GDP总量，dum01—dum09分别是2001年至2009年的时间哑变量，ε则为均值为0，方差服从于正态分布的误差项。利用stata软件可以估算出各个系数，然后将各个民族扶贫县的GDP及年度哑变量代入，就可以得到预期财政收入RE。

从式（6）、式（7）和式（8）中可以看出，因变量为地方财政努力度。在自变量的选择上，本文主要基于以下考虑，在转移支付方面，式（6）主要考察总的净转移支付对地方财政努力度的影响，这里在转移支付的选择上，本文选取扣除上解之后的净转移支付；式（7）主要考察原体制补助净额对地方财政努力度的影响，由于原体制补助比较特殊，本文单独拿出来进行考察；式（8）主要考察了不同类别的转移支付对地方财政努力度的影响，本文选取了税收返还，专项转移支付，一般性转移支付、调整工资转移支付以及具有民族特色的民族地区转移支付，在其他变量的选择上，主要考虑了各县的经济发展水平、经济结构、人口等方面的因素，

在对模型进行分析之前，应该对模型进行检验，同时判断采用固定效应模型还是随机效应模型，通过hausman检验，可以发现，表中3个模型的P值都很小（0.0000），因此拒绝原假设，采用固定效应模型。回归的结果见表4。

表4 回归结果

从式（6）的回归结果来看，人均净转移支付总额对地方财政努力度的影响系数为负数，证实了理论模型的推导，说明我国目前不断加大对扶贫县的转移支付力度，导致了民族扶贫县地方财政努力度的下降。式（7）则着重考察净体制补助对地方财政努力度的影响，由于净体制补助较为特殊，一些县享受大量的原体制补助，而有些县不仅没有原体制补助，每年还需要进行原体制上解。同时考虑到净体制补助更多的是和历史因素有关，因此它对地方政府财政努力度的影响是不确定的。但从实证的结果来看，可以发现净体制补助对地方政府财政努力度的影响也为负值，即净体制补助的增加降低了地方政府的财政努力度。

式（8）主要从转移支付结构的角度进行考察。可以看到，税收返还对地方财政努力度的影响是正值（0.105 1），符合理论的预期，之所以出现这个结果，除了其他原因之外，还有一个很重要的原因，民族地区专项转移支付的资金来源主要来自增值税的增长部分，因此，为了能够获得更多转移支付，地方政府会提高财政努力度。而对于专项转移支付，主要取决于县级政府的攻关，目前每一个民族扶贫县一年平均可以从国家拿到7 000万元的转移支付资金，其中一半都和专项转移支付有关。同时专项转移支付要求地方政府至少配套30%的资金，县级政府如果没有充足的资金，则由省级政府代为配套，这样一来，很多省份不愿意提供配套资金，因此，为了获得更多的专项转移支付，民族扶贫县需要积极组织财政收入，形成配套资金。因此，从实证结果来看，专项转移支付对地方政府财政努力度起到正向作用（0.018）。作为均衡性最强的一般性转移支付，其回归系数为负值，说明，虽然按照因素法来设定一般性转移支付，但可能在具体操作上，还需进一步完善。在转移支付类别中，调整工资补助一直占据重要地位，这也是解决公务员的“吃饭”问题，因此，随着调整工资补助的增加，财政努力度也是下降的。为了体现出民族地区的特色，本文在最后添加了民族地区转移支付，不过从回归结果来看，这类转移支付并不显著。

三、结论

本文通过对241个民族扶贫县的实证分析，详细考察了财政转移支付规模的增加对民族扶贫县财政收入行为的影响。通过深入的研究，本文的主要结论如下：一是随着财政转移支付力度的加大，民族扶贫县在自有财政收入与财政转移支付之间的确存在权衡取舍的问题，随着财政转移支付的增加，民族扶贫县财政收入相对规模及增长速度均有所下降；二是通过对民族扶贫县不同口径税负的测算，发现随着转移支付的增加，民族扶贫县降低自身税负的行为非常明显，特别是企业所得税，下降幅度较大；三是通过对民族扶贫县财政努力度的考察，发现人均净转移支付的增加显著降低了地方政府的财政努力度。

从本文的研究结论来看，近些年国家对民族扶贫县财政转移支付规模的不断增加，诱导了地方政府降低组织自身财政收入的积极性。这将导致民族扶贫县将越来越依赖于财政转移支付，这也直接损害了转移支付的“效率”。如果不加以改变，将来需要投入的财政转移支付会越来越多，转移支付的效果也会大打折扣。究其原因，本文认为这既与转移支付政策有关，也与整个财政管理体制有关。

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