垃圾焚烧的“邻避”困境和利益博弈

本刊记者 段雯娟

“世界上没有一个国家曾经经历过，像中国现在正在面临的固体废弃物数量如此之大或如此之快的增长。”世界银行2005年的一份报告曾如此开篇。在这之后的十年，中国的“垃圾围城”问题愈加逼近，成为各界关注的焦点。

有一组数据能清楚反映问题的严峻程度：目前全国约2/3的城市处于垃圾包围之中，其中1/4已无填埋堆放场地，北京甚至出现“垃圾七环”。全国城市垃圾堆存累计侵占土地超过5亿平方米，每年经济损失高达300亿元人民币。全国城市垃圾年产近1.5亿吨，累积堆存量已达70亿吨，占地80多万亩。即便一些所谓的“全国卫生先进城市”，也是城内干干净净、城外垃圾成堆。

与此同时，中国的城市生活垃圾产量还在不断增长，预计到2015年、2020年城市垃圾产量分别达2.6亿吨和3.23亿吨，全国垃圾年产量以每年8%～10%的速度增长，甚至超过GDP增速。

如何从垃圾围城中突围而出？7月18日至20日，2014中国环保产业高峰论坛在江苏盐城举行，主题为“经济新常态下的环保产业”。来自国务院发展研究中心、国家发改委、环保部等行业主管部门负责人及有关专家学者、金融机构代表及近百家环保行业上市公司和行业龙头企业总裁近500人出席论坛，就改革再出发、资源循环利用产业、垃圾资源化、产业园区等议题进行了深入讨论。

“垃圾山”危害健康、后患无穷

很多城市被城区外的“垃圾山”包围，其中的有害物质已经危害到人类的健康。医学研究证明，许多人正受到由垃圾散发的各种重金属的危害，镉、汞等元素在人体内慢性蓄积，危害人的神经系统、造血系统，甚至引发癌症。同时，“垃圾山”还占用耕地、破坏土质水质、污染环境，给经济社会可持续发展和公众健康带来威胁，后患无穷。

首先，垃圾露天堆放侵占了大量土地。无限增长的垃圾和有限的土地已形成日益尖锐的矛盾，以城市为中心的环境污染开始向农村蔓延，生态破坏的范围仍在扩大。

其次，垃圾堆放产生严重污染。向陆地、海洋或江河湖泊投弃垃圾或长期堆放的垃圾在发酵、分解、腐烂后，会滋生蚊、蝇、鼠类，产生有害气体和有机废液，传播疾病，污染水源、空气和土壤，甚至导致爆炸。

第三，垃圾堆放耗费巨额资金。由于垃圾填埋只能靠不断投入资金维持，不能产生经济效益，在经济上形成恶性循环。垃圾剧增导致城市环卫费用不断高涨，巨额的环卫费用己成为市政、环卫部门的沉重负担。垃圾内可再生利用物质被丢弃的情况相当严重。

垃圾分类在中国多年遇阻

出席论坛的专家表示，造成“垃圾围城”的原因，在于城市垃圾的处理方式粗放，以成本低的简单堆放填埋为主，而“一烧了之”的焚烧法因涉嫌产生二次污染，公众“逢‘烧’必反对”，推进并不顺利，导致“垃圾山”越堆越多、越堆越高。

而深层原因，还在于总体思路出现偏差：无论填埋法还是焚烧法，都体现的是“搬运”思维，即产生多少垃圾就“搬”多少出去，并非善治。据说，我国处理垃圾的政府资源中，95%用于建焚烧场和填埋场等末端，而前端的分类、回收、再利用等环节投入甚少。

事实上，中国也早就在探索垃圾分类处理方面，如北京上世纪50年代就曾试点，本世纪初京沪等8城同时试点垃圾分类收集，但时至今日，试点要么不了了之，要么仍在探索，难以正式推行。其原因，一是市民习惯难以改变，二是政府部门管理上还有缺陷。

联合国专家曾说，垃圾是地球上唯一的一种不断增长、永不枯竭的资源。中国城市化进程还在推进，不产生垃圾不可能，但减少垃圾却可实现。破除“垃圾围城”，根本之道在于垃圾减量，即垃圾分类处理、回收再利用——这项工作已在很多发达国家推行，日本成功实现了垃圾年年变少。

垃圾焚烧厂为何成了“过街老鼠”？

垃圾焚烧厂受到许多市民排斥，其选址在各个城市都曾引起强烈反应。

垃圾经过焚烧法处理后，能实现体积和质量高效减量化，节省用地，还可消灭各种病原体，并回收一定的热能。正因为有了这些优势，这种垃圾处理技术近年在我国得到了政府的大力支持。2012年4月，国务院办公厅发布《“十二五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，计划到2015年，要使全国垃圾焚烧处理能力达到无害化处理总能力的35%以上，其中东部地区要达到48%以上，广东省达到56%。

然而，垃圾焚烧一直未能被大众广泛接受，相关项目从规划选址到开工运营，经常饱受质疑、反对，甚至引发激烈的纷争和群体性事件。究其原因，和垃圾焚烧项目种种不可忽视的技术风险、管理风险以及由此引发的社会风险有关。

来自英国威尔士的公共利益咨询专家Alan Watson C.Eng曾在英国环保部门工作7年，他还曾从事过焚烧技术的设计。他认为，建垃圾焚烧厂存在污染排放、垃圾短缺、投入增加、低循环利用率等问题。

大众最为关注的是污染排放的问题。Alan指出，进入垃圾焚烧的化学成分达到10万种，即使焚烧厂运行得非常好，仍然将造成周围污染物排放的水平增加。垃圾焚烧厂还会产生比PM2.5更细的颗粒物。

“如果真要做到零排放，我们可能只能爬上垃圾焚烧厂的烟囱，把烟囱打一个结。”Alan说。

中国关于垃圾焚烧的标准和监管方式，显然也还有待调整。2012年英国《卫报》报道，中国某些垃圾焚烧厂的二恶英排放量是美国垃圾焚烧厂的24倍，是现在欧盟标准的48倍。

来自世界银行的报告说，如果中国垃圾焚烧比例增加到30%，可能会使全球二英的排放增加1～2倍。世界银行提出建议：所有中国新建的垃圾焚烧厂必须达到日本和欧盟的标准。因为如果现在不做的话，未来可能更加昂贵。

“中国现行的标准比欧洲的标准低很多，当然现在中国正在修改这个国标，要提高标准，但是新的国标在某些指标上，可能还是比欧洲的标准要松，比如颗粒物。”Alan说。

除了环境上要承担的风险以外，垃圾焚烧的成本也比预想中要高。Alan说，当一个焚烧厂运行以后，实际上比预期的成本投入要高。每年只烧6万吨的小焚烧厂，最后建成比预期的成本可能会高出2亿。并且，焚烧厂周围的地区循环利用率较低。“在欧洲，垃圾焚烧厂事故时有发生，巴黎一座焚烧厂自己把自己给烧了，烧的过程中当然有造成污染。”

中国的垃圾焚烧产业确实有很大的增长空间。目前，中国的垃圾焚烧已占垃圾无害化处理总量的20%，5年内比重上升了10%，其中八成的焚烧厂在近5年建成，中国的垃圾清洁焚烧正进入快速发展阶段。但对比发达国家70%以上的焚烧处理率，中国垃圾焚烧发电产业还有很大的增长空间。

反对的声音不只出现在中国，欧洲和日本也存在。据介绍，欧洲一些国家的部分垃圾焚烧厂因为环保活动而停止运行。英国曾经有环保团体爬上一个焚烧厂的烟囱，以此阻止其运行。在全球范围内也有一些民间组织明确反对垃圾焚烧，比如绿色和平、地球之友等。

垃圾焚烧是成熟可靠的国际主流技术

中国大城市的垃圾制造能力有多强？广州市市长陈建华打了一个比方：“广州每天产生生活垃圾1.8万吨。两天不处理，垃圾将堆到香港。”

“垃圾围城”不仅是广州的困惑，也是中国多数城市面临的难题。北京每天产生的垃圾量，如果用2.5吨的卡车装载，能从天安门一直排到河北廊坊；上海每半个月的垃圾量能堆出一座88层的金茂大厦。许多城市周边已无垃圾“葬身”之地，而垃圾焚烧项目又屡遭抵制，地方政府面临巨大的压力。

“对于人口密集、土地资源稀缺、经济发达的城市，应优先考虑垃圾焚烧。在国际上，垃圾焚烧也是成熟可靠的垃圾处理主流技术之一。”上海环境卫生工程设计院院长张益介绍，同样的处理量，垃圾焚烧的用地仅是垃圾填埋的1/20左右。更重要的是，一般垃圾在填埋场中分解需要10至30年，而只要垃圾的熔点低于850摄氏度，2小时左右就可焚烧处理完毕。

尽管垃圾焚烧具有众多比较优势，但焚烧过程中产生的污染物——二恶英让公众最为担心。清华大学教授聂永丰介绍，近10年垃圾焚烧技术取得了飞跃式的进步，已经实现了对二恶英的高效处理。虽然低于400摄氏度时焚烧会产生大量二恶英，但焚烧温度超过850摄氏度，99%的二恶英会被分解掉；当温度达到1000度以上，二恶英就全部分解了。

“目前我国垃圾焚烧厂都是高温焚烧，而且安装了活性炭、袋式除尘器等净化装置。冶炼厂、汽车尾气，甚至家用燃气、抽烟排放的二恶英浓度都高于垃圾焚烧。”聂永丰说。

垃圾焚烧污染排放的国家标准也在完善。今年7月1日开始实施的《生活垃圾焚烧污染控制标准》规定，垃圾焚烧厂排放的二恶英是0.1ngTEQ/m3（即每立方米烟气中二恶英含量小于1000亿分之一克），比之前的1ngTEQ/m3更苛刻。具体到各个焚烧厂，实际排放值则更低，例如天津双港焚烧厂的二恶英排放仅为0.038ngTEQ/m3。

如何解决“邻避问题”？

经过多年的科普，公众对于垃圾焚烧的技术原理、环境影响都已经越来越清晰。与此同时，人们在认同“技术无害”的同时，仍在担心“监管有漏”。

其实，2012年，住建部就曾组织对全国的垃圾以及焚烧厂进行了一次摸底。被统计的123条线上，90.5%的二恶英浓度低于0.1ngTEQ/m3，远低于国家标准，已经符合欧盟标准。但这样的数据，公众缺乏渠道去了解。

广州城管委副主任鲍伦军说：“以前，老百姓不清楚垃圾焚烧是否有污染，还可以坐下来沟通、科普。现在我最常听到的一句话却是，‘别说那么多，我也不管有没有污染，你建在别处我不管，我就是不想让你建在我家门口’。”

“要让百姓对垃圾焚烧有信心，垃圾场必须要主动与社会沟通。”深圳能源环保公司运营着南山、盐田、宝安三座垃圾焚烧发电厂，总经理李倬舸介绍，从去年开始企业主动举办了工厂开放日，其中宝安垃圾焚烧项目二期的接待人次已经达到4000人。

“我们应该避免‘技术性傲慢’。有组织、有秩序的公众参与，对促进垃圾焚烧事业是非常好的事情。”李倬舸认为，垃圾焚烧企业应接受市民与社会团体监督、建议，并将企业与政府、市民的沟通全公开。

除了项目论证期的充分沟通、信息公开，利用新技术对企业进行实时监督，也被认为是推动垃圾焚烧不可或缺的环节。

在北京高安屯垃圾焚烧厂门口，矗立着一面电子显示屏，实时显示“焚烧系统烟气污染物监测数据”。实时监测数据旁则是地方标准值。二氧化硫、一氧化碳到底排放了多少，是否达标，路过的公众一目了然。

杭州市城管委固废管理中心主任张束空认为，“邻避问题”不是个人素质问题，而是整个社会看法的体现。“你说没污染，很多居民是同意的，但是他种的茶叶就会被采购商压价，他的房价就会比别人低。这些反对垃圾焚烧项目的居民不是没素质，而是他有实际利益的牺牲。”

清华大学环境学院教授刘建国认为，个别企业偷排、老百姓对焚烧技术的误解与恐惧，以及政府决策过程的不公开、不透明，都是造成“邻避问题”的原因，但更深层次的原因还是利益冲突。“要想让垃圾焚烧项目顺利推进，就要平衡好利益相关方的关系。既要注重前期沟通，让百姓有合理预期，通过环评的项目不能说搬就搬。政府进退失据，就会让社会更加不信任垃圾焚烧项目，同时也要对当地百姓有适当的补偿。”

“无论多先进，垃圾焚烧厂还是扰民设施，要承认这种环境影响。我们不能总寄希望于公众自愿牺牲既得利益，还是要利用补偿机制让居民感受到利益平衡。”中科院生态环境所研究员郑明辉介绍，在国外，补偿机制多种多样，除了环境补偿，还会将垃圾焚烧产生的热力、电力、热水给周边居民免费使用。

知识链接

二恶英

二恶英是一类剧毒物质，可导致生殖和发育问题，损害免疫系统，干扰激素，还可以导致癌症。

由于二恶英普遍存在，因而所有人都有接触的环境，身体里都有一定程度的二恶英。正常环境的接触总体上不会影响人类健康。

注释：对最受关注的二恶英，欧盟2000标准规定其测定均值低于0.1纳克/立方米（1纳克等于0.000001毫克），中国现行国标则是1.0纳克/立方米，是其标准的10倍。

再如重金属汞，欧盟与中国的标准分别是0.05毫克/立方米与0.2毫克/立方米，其余如镉、铊和铅等重金属，现行国标均高于欧盟标准。