四川省统筹城乡的制约因素与发展路径

唐虹

摘 要：农业、农村和农民问题是全党工作重心，而城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。在“二元”的经济与社会结构下，四川省表现为城市与乡村、工业与农业的长期对立，派生出系列阻碍城乡统筹的制约因素。要实现科学统筹城乡，应从财政政策、体制机制、农业现代化、经济区域规划等方面突破。

关键词：统筹城乡；四川省；制约因素；路径选择

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）33-0064-03

2003年11月，党的十六届三中全会首次提出了“五个统筹”发展战略，统筹城乡居于首位。党的十七大提出：“要建立以工促农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2010年中央发布了以“加大统筹城乡发展力度，进一步夯实农业农村发展基础”为主题的一号文件，突显了统筹城乡发展的紧迫性和重要性。党的十八大明确指出：“要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。”

作为全国农业大省和西部唯一的粮食主产区，四川省粮食产量常年位居全国前列。但在开放的市场经济条件下，比较效益低的种粮行为使省内财政收入微薄的产粮大县难逃财政穷县怪圈，导致在社会经济效益的激烈角逐中处于劣势。在二元经济结构和二元社会结构的“双二元”现实中[1]，四川省农村居民的土地资源优势难以有效转化为经济优势，致使城乡居民收入和消费水平的差距日渐拉大，不利于省域经济健康、协调发展，严重影响农村社会稳定，不利于全面建成小康社会与和谐社会构建。为此，笔者认为探讨制约四川省城乡统筹发展的瓶颈，并提出协调城乡发展的有效路径具有重大的实践价值。

一、四川省统筹城乡发展的制约因素

（一）农村人口非农化速度缓慢

在二元结构体制下，城乡长期的分割局面使工业对农业的反哺、城市对农村的辐射带动难以达到预期目标，导致推进工业化城市化的初衷与发展农业农村的现实渐行渐远。一方面，农业基础设施建设和农村生活条件改善缺乏稳定充足的资金投入，较之快速增长的经济水平农业产出效益每况愈下，城市房价涨速远远超出农民增收水平而无力购买，客观上阻碍了四川省农民市民化进程。另一方面，作为人力资源输出大省的四川省虽然有丰富的农村剩余劳动力，但滞后第三产业的发展水平又制约了农村人口城市就业容纳量，缓慢的农业人口非农化进程严重工业化发展，从而成为四川经济发展的一大短板。

（二）城乡收入差距日益扩大

国家统计局公布的《国民经济和社会发展统计公报》显示，2003年、2013年全年农村居民人均纯收入分别为2 936元和8 896元；同期城镇居民人均可支配收入分别为9 422元和26 955元，绝对收入差距从6 486元拉大至18 059元。收入差距问题在四川表现也较为突出。据统计，2004—2013年四川城乡居民收入比分别是2.99、2.99、3.11、3.13、3.07、3.1、3.01、2.92、2.83；四川省同期城镇基尼系数为0.275、0.263、0.266、0.276、0.278、0.273、0.275、0.267、0.291[2]。这与国家在2013年1月首度公布的数据，即2003年0.479、2006年0.487、2008年0.491、2009年0.490、2012年0.474，相距甚大[3]。四川省统计局方面解释为四川的城乡基尼系数是对城镇和乡村分开核算的，核算口径与国家不一致。所以在分析中，国家统计数据更有参考意义。因此，从城镇收入上来看，城镇居民生活水平虽然已实现小康标准，农民生活也较为富足，但是基于基尼系数判断，城乡居民收入差距依然很大。而事实上，四川城乡居民生活的实际差距往往大于官方数据。原因在于统计口径的不一致，农民纯收入往往囊括了生产资料费用，若扣除其生产资料投入后，农民生活开销仅为其纯收入的70%左右。加之农村居民所能享受的各种福利也远远少于城市居民，若再计上各类福利，保守估计四川的城乡居民生活水平实际差距已越5倍，客观上拉大了城乡居民间的收入差距。

（三）工业化、城镇化水平低

2013年底，四川省常住人口约8 107万人。其中，城镇人口占44.8%，城镇化率为44.9%，远低于51.27% 的全国平均水平。全省共有城市21座，省会成都是全省唯一的副省级城市，地级市17个，3个自治州。由于四川省城市较之发达省份数量少，人口基数大而城市规模小致使城市人口密度较大。较大的人口密度增加了原本有限的城市人口容纳压力，使得城市空间负荷加大。就工业企业而言，四川省的现状是缺大弱小，较低的行业集中度很难辐射农村发展，较低的产业关联度难于带动农业发展，加之相对弱小的民营经济也是导致四川省城市化落后的现实困境。相比于城镇化飞速发展的东部省市，四川省的私营企业、个体经营户的数量远不能望其项背。

（四）国家粮食安全战略布局下四川未能从产粮大省向农业强省转变

粮食既是人民群众最基本的生活资料，也是关系国计民生和国家经济安全的重要战略物资。粮食安全始终是关系中国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题[4]。为保障国家粮食安全，国家会给各粮食主产区下达粮食产量指标，并且严格把关主产区耕地的征用与去向，尽可能减少农田去耕化。中国约有800个县符合产粮大县的标准与条件，其中四川省有88个，占据全省181个县级单位的48.62%。为积极配合国家粮食安全的战略部署，四川省的粮食主产县坚定不移地执行国家战略任务，而没有以市场需求为导向自主决策经营其他，绝大多数农地只能用于种植比较收益低下的粮食作物。同时，四川省城市人均耕地仅为1.11亩，比全国1.36亩的平均水平低0.25亩。

基于国家战略，四川作为粮食主产区的农业大省地位无可替代，如经济学家西奥多·舒尔茨所言，发展中国家的传统农业不能对国民经济增长做出贡献，只有现代化的农业才能对经济增长做出重大贡献[5]。这从根本上决定了四川目前难以发展为农业强省。为调动粮农的种粮积极性和激励产量大县对粮食种植的重视度以确保国家粮油安全，自2005年国家陆续以现金流的方式对产粮大县进行奖励，财政部出台无以复加的政策加大对产粮大县的财力支持，但是平均后微薄的设立专项资金奖励粮油大县却难以化解产粮大县的财政困境。四川不少人口近100万的产量大县，人均种粮补贴仅有10元上下，远远不能真正激发农民种粮积极性。endprint

二、新时期四川省统筹城乡的发展路径

（一）加大财政资金投入力度

为解决二元经济结构下农村与城市长期分离、农民和市民社会地位不平等、农业严重落后于工业和其他产业的现实，以促进农业发展、助推农村建设和扶助农民增收，2010年中央一号文件明确提出确保“三个优先”，即“确保财政支出优先支持农业农村发展，预算内固定资产投资优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。”[6]但是单单依靠国家财政资金“单兵突进”无法从根本上破除三农困境，还需发挥金融行业对农业农村发展的主导作用，为其发展赢得更多的财力支持和物力援助。事实上，在四川省农村社会化服务体系中，薄弱的农村金融服务已然是制约农业发展、农村繁荣和农民增收的瓶颈。为完善农村金融服务功能，增加农村信贷资金投放额度，四川省的政策指向可以中央一号文件的“三个优先”为蓝本采取措施：一是为加快现代农业建设步伐和完善农村基础设施，开设长期稳定的政策性信贷业服务；二是搭建乡村银行、投资公司、资金互助社等融资平台；三是确保消除部分偏远乡村基础空白的金融服务。概言之，结合四川乡村金融服务的实际需求与明显表征，通过完善措施以实现方式改进，从体制机制层面推进四川省农村金融服务不断创新。

（二）推行农地适度规模化经营

当前，四川省农村地区尤其是偏远农村的土地利用有效率普遍偏低，即使不断增加单位面积的资金投入也难以明显提高单产，致使本来就低下的比较收益相比更低，这从根本上挫伤了农民种地积极性，更愿意将土地搁荒而外出务工。为从根源解决此症结，在实施家庭联产承包责任制的基础上，可依法对农地进行自愿有偿、合理有序的流转，推行土地的适度规模经营，使农村土地向愿种粮、能种粮、会种粮的经营大户集中，实现集约化经营模式下的农业产业化，为传统农业向现代农业转变提供平台保障，并以此拓宽农民的增收渠道，扶助农民大幅度地稳定收入。

（三）促进农业产业化、现代化

一是要积极响应《国家农业综合开发高标准农田建设规划》部署，加快推进高标准农田建设以提升耕地质量，既提高粮食生产能力又确保粮食安全的现实需求，在发展现代农业的同时又满足农民增收的迫切需要，在促进农业可持续发展的理念指导下推进新农村建设。二是突出以良种培育为农业科技创新的重点，加快推广应用创新体系建设；充分发挥龙头企业的引领效应，鼓励成立农村经济合作组，大力建设准化的农产品标基地，走出一条“公司+基地+农户”的产业化新路子[7]，加快推进改革农村经营体制，重视科技创新，以产业化、现代化的农业为统筹城乡助力。

（四）加快推进小城镇建设步伐

加快推进城镇化建设是统筹城乡发展的重要举措。发展城镇化是中国紧迫的现实任务，农业虽是破题城镇化难题的有力支撑，但实现城乡统筹必须在农业以外下大功夫。就城乡关系而言，小城镇是连接城市与乡村、工业和农业的纽带，既为农村社会提供公共品以满足农民的日常需求，也能为农业以外的其他产业行业提供服务平台和搭建服务载体。因此，四川在打造大中型城市的同时，要重视小城镇建设。应积极制定有效措施并有力贯彻执行，加大政策保障和资金扶持力度，加快城镇化发展步伐以加速城乡一体化进程。

（五）加强城市带建设和主体功能区规划

一是做好天府新区规划。成都天府新区的设立能为四川发展和城乡统筹提供了前所未有的契机。天府新区包括成都市高新区南区、双流县、龙泉驿区、新津县、简阳市、彭山县、仁寿县，共涉及3市7县（市、区）37个乡镇和街道办事处，总面积1 578平方千米[8]。2011年11月这足以形成以现代制造业为主、高端服务业集聚、宜业、宜商、宜居的国际化现代新城区，是促进区域协调发展的重大举措，利于助推四川在西部地区迅速崛起。二是执行好四川省金沙江下游沿江经济带发展规划。金沙江下游沿江经济带范围包括攀枝花市仁和区、西区、东区、盐边县，凉山州会理县、会东县、宁南县、布拖县、金阳县、雷波县，宜宾市屏山县、宜宾县、翠屏区[9]。沿江经济带的合理规划与有效执行，利于经济结构战略性调整，加快转变经济发展方式，实现科学发展。三是科学规划四川省主体功能区。主体功能区包括成都平原地区、川南地区、川东北地区和攀西地区[10]。主体功能区的合理规划，有利于引导人口分布、经济布局与资源环境承载能力相适应，促进人口、经济、资源环境的空间均衡总之，无论是天府新区、主体功能区，还是金沙江下游沿江经济带的设立都利于培育新的经济增长极、带动全省经济社会发展目标的重大战略决策；利于不断加强开放合作，促进城乡居民增收，提高基本公共服务水平；有利于按照以人为本的理念推进区域协调发展，缩小地区间基本公共服务和人民生活水平的差距；《规划》的科学制定和良好实施可以为四川加快实现城乡统筹提供前所未有的发展机遇。

三、结论与余议

协调城乡统筹，根本上要立足于充分发掘农业自身潜能，工业对农业的反哺也是必不可少的助推器。作为城乡统筹的主要参与者和受益者，广大农村剩余劳动力的转移就业与其增收息息相关，应在社会主义新农村建设和城镇化进程中，加快健全完善以工促农的政策体系和以城带乡的体制机制，以良性的城乡互动促进统筹。在城乡间经济社会长期“二元”的体制下，破解三农问题必须实现从二元向一员转换[1]，尤其是作为国家粮食主产区的四川省是国家不可或缺的粮食战略基地，要协调好城乡统筹，实现经济一元化、社会一元化是基本前提。

参考文献：

[1] 王国敏.城乡统筹：从二元结构向一元结构的转换[J].西南民族大学学报（人文社科版），2004，（9）：54-58.

[2] 四川统计局.四川统计年鉴（2004—2013）[K].

[3] 国家统计局.国家统计年鉴（2004—2013）[K].

[4] 国家粮食安全中长期规划纲要（2008—2020年）全文[Z].

[5] 西奥多·W.舒尔茨.报酬递增的源泉[M].北京：北京大学出版社，2001：6.

[6] 2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》[Z].

[7] 张振江.河南省县域经济类型及其发展模式选择[J].安徽农业科学，2009，（15）：401-407.

[8] 四川省人民政府.四川省成都天府新区总体规划（2010—2030）[Z].

[9] 四川省人民政府.四川省金沙江下游沿江经济带发展规划（2012—2017年）[Z].

[10] 四川省人民政府.四川省主体功能区规划[Z].

[责任编辑 陈丹丹]endprint