转型时期公共政策的功能分析

李晚莲++陈婷

摘 要：公共政策作为一种国家和政府行为，在不同的时空内可以发挥向度不同、类别不一、程度不等的功能。在中国社会转型、体制的转轨过程中，政府的行为和功能发生了较大变化，因此公共政策的功能也在转变。在转型时期，政策除了要发挥导向、调控、分配等基本功能外，还要发挥社会的公平正义、变革求新等特殊功能。

关键词：转型时期；公共政策；基本功能；特殊功能

中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）33-0006-03

严强教授根据社会变革的程度大小，将社会分为两种形态，“一种是社会变革程度不大的常态社会，一种是社会变革程度较大的转型社会。”一般认为，中国自十一届三中全会以来，就进入了社会转型期。在面对十分复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展任务的情况下，党的十八届三中全会决定全面深化改革，大量涉及社会变革、转型的公共政策必然先后出台。笔者认为，在转型时期，党和政府制定的公共政策既要符合转型社会发展的特点，并且要能满足人民在特殊时期的需求。

一、中国现代社会的转型

中国社会已经进入一个全面转型时期。转型时期的中国要经历观念和价值的剧烈变动，传统向现代化转变、新旧因素并存、进步与落后较量等等，这些或多或少给人们的思想或行为带来冲击，甚至影响个人和团体、政府的重大决策变化。

（一）中国社会转型的含义和内容

一般认为社会转型这一范畴来自西方社会学的现代化理论，社会学家使用“转型”这个概念来描述社会结构的转换和性变。中国学界对社会转型的含义没有统一的概述，但很多学者从自己的学术观点出发提出了一些建议。关于社会转型的含义，具有代表性的观点主要有：

郭德宏把社会转型表述为：“中国社会从传统社会向现代社会、从农业社会向工业社会和信息社会、从封闭性社会向开放性社会的社会变迁和发展”。郑杭生认为社会转型是指社会“从农业的，乡村的，封闭的半封闭的传统型社会，向工业的，城镇的，开放的现代型社会的转型……中国社会的转型，是中国的社会生活组织模式传统走向现代，迈向更加现代和更新现代的过程。”这种从传统向现代化转变的观点是学者们普遍认同的观点。有的学者把社会转型上升到哲学的高度，对社会转型作出哲学范畴规定：“社会转型乃是代表着历史发展趋势的实践主体自觉推进社会变革的历史创造性活动。当社会生产力提出质向发展的新要求时，历史的实践主体按照确认的‘发展逻辑，对原型社会的结构、体制进行全面、系统地自觉转变，以求实现社会演化的创新。”根据这些学者的论述，中国社会的转型主要体现在以下几个方面：

第一，由计划经济结构向市场经济结构转型。改革开放以前，中国实行的是计划经济体制，这种经济体制缺乏活力，难以调动劳动者积极性，是阻碍中国现代化进程的主要因素。十一届三中全会以后，邓小平同志毅然决定开放中国市场，将市场经济的优越性与社会主义的优越性相结合，逐步走出一条具有中国特色的社会主义市场经济。

第二，由传统的农业社会向现代农业及工业社会转型。很长一段时间，中国一直是个落后的农业大国，农业生产力水平极其低下。改革开放三十多年来，中国依靠科技创新和科技进步，大力发展农业产业化和构建现代工业体系，推进信息化与工业化的融合，渐渐过渡到现代农业化和工业化国家。

第三，由封闭半封闭社会向全方位开放社会转型。中国近代以来，长期的闭关锁国政策导致了国家的衰落。十一届三中全会以后，国家领导人充分认识到了对外开放的重要性。中国从此大开国门，将中国融入世界，也将世界引入中国，逐步形成全方位的对外开放。

（二）中国社会转型的和实质和特征

关于社会转型的实质，学者们也做了部分研究，其中马敏的观点比较有代表性，他认为：“所谓社会转型，实际上是一种整体性的社会变迁。”它主要包括两层含义：“其一，社会转型是一种社会质变过程，通常要延续较长的时间，是一个持续性的社会结构变动过程……第二，社会转型是一种特殊的结构性变动，与社会发展相联系。”关于社会转型的特征，学者们有一定的共识，大多数学者认为社会转型的特征可以概括为整体性、复杂性和长期性。当然，由于每个国家在不同历史阶段面临的问题不同，所要达到的目标不同，这就意味着中国现代社会的转型就必然具有特殊性，范燕宁把这种特殊性归纳为“复合性、非规范性、不确定性和弱防护性”。

（三）转型中国的社会矛盾

在转型时期，中国社会的整体发展趋势是稳定的，但是由于在社会结构调整和社会机制转变的过程中，社会利益分化严重、民生建设步伐滞后、群众利益诉求不通畅等原因，导致社会冲突和社会矛盾层出不穷。杨淑琴认为：“在加速转型的过程中，快速的社会分化与社会流动使社会结构趋于复杂化、多元化，许多潜在的社会冲突不断地被激发出来，并呈现出新的特点。”张玮认为：“中国正处于社会转型时期，转型的速度、广度与深度前所未有。”此外，程玲、丁元等都在转型中国社会矛盾与冲突方面做过类似的研究。根据这些学者的研究，笔者把转型时期中国社会矛盾的特点归纳为：（1）冲突形式多元化。转型时期，中国社会矛盾纠纷发生率急剧上升，群体性、突发性事件增多，冲突的表达方式也趋于多样化。（2）利益冲突占主导地位。利益冲突是人类社会冲突的根源。处于转型社会的中国，某些强势社会群体与集团在追运用不正当手段，损害其他群体的利益，从而导致社会矛盾激增。（3）冲突双方呈现非对抗性。转型时期中国的社会矛盾主要涉及经济领域的利益冲突，属于人民内部矛盾，可以通过利益协调机制加以解决。

在快速转型时期，社会矛盾和冲突是不可避免的，但是必须把这种矛盾和冲突控制在一定范围内。毫无疑问，政府在化解社会冲突和治理社会中发挥着关键的作用，而这种关键作用的发挥都是靠政府制定的公共政策的功能体现出来的。因此，国家和政府要充分认识到社会冲突的根源，分析冲突的特点，从而制定相应的政策，从根本上控制和化解社会矛盾和冲突。

二、公共政策的基本功能

公共政策的功能是指政策在社会、经济、生活等各个领域所发挥的作用和功效。学者们对于公共政策的基本功看法基本一致，但表述不一，如陈振明认为公共政策的基本功能包括导向、控制、协调、象征功能；宁骚把公共政策的基本功能归纳为管制、引导、调控、分配功能；马国贤则认为公共政策具有导向、财富分配和资源分配和管理等基本功能。综合上述几位学者的观点，笔者认为，公共政策在常态社会和转型社会中都具备导向、调控、分配和管制功能。

（一）导向功能

政策的导向功能是指政策引导人们的行为或事物的发展沿着政策制定者所确定的目标前进。公共政策可以借助于政策目标和价值取向来发挥它的导向功能。例如，政府每年度设定相应的经济增长目标，从而依靠政策目标来引导未来一年国内经济发展的速度、方向等；中国以兼顾效率和公平为价值取向，引导社会主义市场经济有序、健康发展，则是依靠价值取向来发挥政策的导向功能。从公共政策所产生的结果来看，导向功能可分为正导向功能和负导向功能。“正导向是政策对事物发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识。不正确的公共政策，违背绝大多数人利益的政策，固然有负导向功能；而那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。”人们在发挥公共政策正导向功能的同时，要清醒地认识到它的负面效应，尽量克服其消极影响。

（二）调控功能

公共政策调控的主要是社会各主体的利益关系，尤其是物质利益关系。“现实社会中存在着各种不同的利益群体，他们之间不可避免地会有摩擦、冲突甚至对抗。政府必须使用公共政策这一有效的工具来对各种利益群体的矛盾进行调控。”处于转型社会的中国，政策的调控功能显得尤为重要。公共政策可对社会各个领域进行直接调控和间接调控，相应的功能也可分为直接调控功能和间接调控功能。 同政策的导向功能一样，政策的调控功能有积极的也有消极的，这主要取决于政策的目标以及实施政策途径的正确与否。

（三）分配功能

分配功能是指政府制定的公共政策具有财富分配与资源配置的功能。由于资源具有稀缺性，每个社会成员和组织都希望从稀缺的资源中获取尽可能多的利益，这就有可能引发社会矛盾与冲突。政府需要制定公共政策对公共资源进行分配，使社会成员和组织在索取资源的过程中保持某种平衡。公共政策主要是通过以下途径来发挥分配功能的：一是为市场主体营造公平竞争环境；二是在二次分配中发挥作用。比如，通过税收调节收入分配中的不合理现象，调整财政支出结构等问题；三是建立利益表达对话机制，保障公民依法参与社会治理的权利，使公民在参与社会活动中建立和谐关系。

（四）管制功能

管制功能是指政府在解决社会公共问题时，通过规范政策对象的作为或不作为来达成政策目标，这种功能主要是通过政策的条文规定表现出来的。管制功能可以分为积极管制功能和消极管制功能。积极管制功能是指政策使政策对象不愿或不能超出一定的行动范围，如新加坡公务员管理中的高薪养廉政策；消极管制功能是指政策对象在发生违反规范的行为时，会受到相应的惩罚、制裁，如法庭的审判条文都具有消极管制功能。在市场经济条件下，发挥政策的管制功能要把握适度的原则，该管的就应该管好，不该管的就应大胆地让企业和社会接手。有限度地发挥好政策的管制功能不仅能使政府更好地服务好社会公众，还能扩大企业和市场的活动空间，对它们形成激励作用。

三、转型时期公共政策的特殊功能

比起常态社会来说，转型社会当中的社会关系更加错综复杂，利益矛盾和冲突深刻影响着社会秩序的稳定和改革的深入进行。公共政策在这一时期除了要发挥好导向、调控、分配等基本功能外，还要发挥公正和推进社会变革求新的功能。

（一）公正功能

保证社会公正是公共政策选择的主题，也是中国转型时期公共政策着重追求的价值取向。随着中国全面转型的推进，社会阶层分化、利益重组，各种矛盾、摩擦接踵而至。基于当前转型时期社会问题及公共政策的功能与地位的考量，“只有把公正作为公共政策的核心价值取向，才能把各种群体的利益进行整合，才能更好地使社会得以健康、协调、快速的发展。”

1.公正成为转型中国社会着重追求的价值选择的依据

公正之所以成为中国转型时期公共政策的核心价值选择，主要有以下几点依据：第一，公共政策的公共性要求其体现公正价值，公共政策和其他政策最大的差别就在于其代表公众的利益。因此，公共政策的制定与执行要考虑社会的整体利益，得到民众的普遍认可与支持。第二，要以公正的公共政策来保证当前社会主义市场经济有序、平稳的运行。市场经济具有其固有的缺陷，需要政府及公共政策从公正的角度来进行处理，才能从本质上解决问题。第三，中国转型时期社会公正问题突出。目前，中国社会生活的方方面面都出现了不公平的现象，在这一背景下，政府要制定和实施公正的公共政策，制造平等的机会，在平等的基础上满足每一个社会成员的基本生存要求。

2.公共政策公正功能的必然性与体现途径

无论采取什么样的路径来解决社会不公问题，都离不开政策的促进作用，原因有：首先，社会公正的缺失在很大程度上是政府在非常时期采用非常手段造成的。就拿中国东、中、西部的地区发展来说，政策的不公导致了地区发展的不平衡，政府就有职责制定公共政策来抚平社会公平正义的伤痕。再者，无论是在理论上还是在实践上，公共政策促进社会公平正义的时机已成熟。中国提出的从“效率优先，兼顾公平”到“更加注重社会公平”的分配原则，体现了党和政府对社会公平正义问题的重视以及执政理念的转变。且中国国民生产总值已跃居世界第二，国家有能力运用公共政策来促进社会公平与正义的实现。

公共政策作为实现社会公正的媒介和手段，促进社会公平与正义的主要途径有：运用税收和转移支付进行收入调节；通过社会收入、保险、社会救济等手段受益于社会弱势阶层；给弱势者提供和创造发展的机会与条件，适时体现对弱势群体的人文关怀。