浅析国有企业风险特征

袁海洋

摘 要：随着市场经济体制改革的不断深化以及扩大开放，中国国有企业的规模和体量迅速增大，市场竞争力也有了很大的提升。然而，国有企业决策、运营效率不高以及腐败等问题始终存在，特别是十八大以来，在中央空前的反腐力度下，国有企业腐败案件频发。这些问题的原因是复杂的、多方面的，但都与国有企业的特有风险密切相关，着重对国有企业风险特征进行分析，并在此基础上提出国有企业风险防控思路，以期能为国有企业改革提供些许借鉴和启示。

关键词：国有企业；风险特征；风险控制

中图分类号：F270 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）33-0014-03

国有企业在中国经济运行中的占有主导地位，其职能呈现以盈利为目的的经济活动和作为政府职能延伸的公益性价值创造的双重属性。这也决定了国有企业肩负的经济责任和社会责任更为艰巨。产权管理关系的特殊性和职能的双重性使得国有企业的监管运营难度远高于非国有企业，其风险也具有不同于一般企业的特点。随着国有企业改革的不断深入和市场经济体制的建立完善，面对日益激烈的市场竞争环境，国有企业风险防范已经成为现代企业日益关注的重要问题，重点和难点问题，鉴于因此研究国有企业内部控制环境问题从理论到实践都很有必要。

一、国有企业概念界定

国外对国有企业概念的界定虽然各有不同，但共同点在于既要强调国有企业的法人主体地位，同时也要充分肯定全民所有权的性质，同时又要允许一部分民营资本参与进来，进而提高运营效率。

中国的国有企业概念的界定随着国有企业改革的不断深入而不断被重新界定。界定的问题不仅能够将内部控制环境研究的主体对象的范围确定清晰，同时也是国有企业发展过程中十分严肃的法律问题和现实问题。中国以公有制为主体，过去国有企业被称之为全民所有制企业，其含义自然是生产资料归全体人民所有。随着国有企业的大量上市以及国有资本以外资本的进入，这种界定的方式显然与国有企业股份制改革的现代化企业建设模式相脱节，不能很好地反映国有企业的法人主体地位。

笔者认为，结合中国国有企业的历史形成，反映出国有企业的现代企业模式的委托代理关系，同时又要兼顾国有企业的所有形式，中国国有企业的界定应该强调以控制为基本前提下的全民出资形式，既可以包括国有资本全额出资的“国有独资企业”，也包括股份制改革下的“国有控股企业”，同时也要明确各级国有资产监督管理委员会代表社会公众作为出资人的地位。这种认识不仅能够反映出中国国有企业的特点，而且也是国有企业实施内部控制特别需要关注的一个重要方面。

二、国有企业风险特征分析

（一）基于“一把手”负责制的国有企业决策风险大

在国有企业中，“一把手”是主要负责人，既是权力的主要行使者，又是权力行使后果的第一责任人，决策权和行使权过于集中。在研究企业重要事项、重大决策和人事任免时，虽然是领导班子集体讨论，但往往由“一把手”最后拍板。由于个人的智慧和经历都是有限的，随着企业规模的不断扩大，企业的管理难度越来越大，业务也越来越庞杂，单靠“一把手”或者少数几个高层领导掌管各部门各方面的决策，其质量自然难以保证，决策的正确性也会大打折扣，对企业造成的风险必然增加，为企业造成损失也自不意外。

李金华于2005年6月28日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上代表国家审计署所作《关于2004年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，2004年，审计署对国家开发投资公司等10户中央企业原领导人员任期经济责任进行审计过程中发现，决策失误造成损失较为严重。根据该审计报告，两个数字的对比情况耐人寻味，10户央企涉嫌经济犯罪金额16亿元，而因决策失误等原因对外投资、借款、担保等造成的损失则高达145亿元。从某种意义上讲，与单纯的消极腐败相比，由于企业经营者违规决策、盲目决策等问题所产生的后果更加严重。近些年，仅仅由于领导层违规进行重大决策，就能使原本经营良好的国有企业造成严重危机甚至破产的情况并不少见。其中，中国航油（新加坡）股份有限公司（下称中航油）就是非常典型的案例。

（二）基于政绩导向的国有企业投资风险高

国有企业的管理者多数是通过行政任命或委派的方式产生，带有行政级别。国有资产管理部门对国有企业的考核最终落实在对国有企业负责人的考核上，考核主要通过设定多个经营指标的方式进行，其中规模、产值、利润等是核心考核指标。指标的完成情况直接关系到国有企业管理者的政绩和收入，为突出政绩，通过加大投资力度和并购重组等方式进行多元化扩张无疑是比较容易走的捷径。因此，许多的国有企业管理者都有投资冲动。自改革开放以来，在良好的外部发展环境下，中国国有企业在改革与调整中不断发展壮大。在经济发展稳步上行时期，企业的经营状况往往较好，外部机会也很多，国有企业的投资欲望往往会膨胀，很容易进行大规模的、非关联行业的投资。此类“豪赌式投资”往往超出企业自身资源能力和管理能力，由于存在投入资金在短期内难以收回、管理跟不上、市场环境突变等诸多不确定因素，从而易造成多元化扩张风险损失。三九集团财务失控事件、华源集团资金链断裂事件、奥柯玛集团资金链断裂事件等，都是因多元化投资导致重大损失的典型国有企业案例。

（三）基于双重职能属性的国有企业经营风险大

无论是从美、日、英、法等发达国家的国有企业界定上看，还是从中国国有企业股份制改革发展来看，实质上都隐含着国有企业的双重职能。如林毅夫、李志赞（2004）认为中国的国有企业普遍承担着战略性政策负担和社会性政策负担。①笔者认为，从企业的战略目标来看，一方面，国有企业要同一般性质企业一样进行组织生产活动，以实现其生产和扩大再生产的保值增值目标；另一方面，从国家战略考虑，国有企业不仅是国民经济的支柱，也是国防利益及公民享受公共基础性服务的保证，具有非营利组织的价值目的。

国有企业职能呈现以盈利为目的的经济活动和作为政府职能延伸的公益性价值创造的双重属性，即使进行国有企业股份制改革也不能否定其客观存在的双重利益导向。这也决定了国有企业肩负的经济责任和社会义务尤为艰巨。在国有企业的双重属性下，其经营管理目标必然具有多重性，而多重目标之间很难达成统一、甚至会出现对立和背离，由此也必然会造成经营管理难度加大、风险增大。

（四）基于委托代理关系的国有企业监管风险高

现代企业模式的最大特点在于所有权和经营权分离的委托代理关系。中国强调生产资料公有制，就决定了国有企业在委托代理关系方面与一般性质的企业有相似之处但不完全相同。其共同点是主体地位都有确认，虽然国有企业生产资料归全体人民所有，但是国有资产监督管理部门可以代表国有资产所有者行使权力，主体的法人地位并没有因此而发生缺失；不同之处在于一般性质企业委托代理关系比较单一，呈现单层级的委托代理关系，而国有企业将生产资料的所有权通过国有资产管理部门进行归集和分配，从而形成最终国有企业所有权，呈现出多层级委托代理关系。在这种委托代理关系之下，国有资产管理机构与非国有企业所有者的区别是享有资产的控制权，但不享有收益的分配权，缺乏对资产监管的动力，且在当前情况下，国有资产管理机构本身的职能还有待完善。因此，各级国有资产管理机构对国有企业的监管乏力，形成事实上的国有企业所有者缺位。这也是企业加强内部控制的一个重要原因。

（五）建立在国有企业的公有财产管理属性之上的权力寻租风险大

国有企业中的国有股权从本质上来说属于公有财产，国有企业的高层管理者一般是政府委派或任命，承担“职业经理人”角色。与民营或私营企业不同，国企管理者所管理的财产具有公共属性，经营成果和收益不归属于个人，产生损失也不归属于个人，加之国有企业监督机制不健全，因此，在利益的驱使下，国有企业的管理者利用政府赋予的职务和权利以权谋私、贪污腐败、挥霍公款、过度职务消费等现象非常突出。比如，山东鲁能集团国有资产严重流失事件、南昌市化工原料厂国有资产流失事件等。此外，还有不少中小国企的高管层，在国有资产收购中上下其手，在改制转让产权、重组资金和清算破产中通过关联交易或以低价进行管理层收购，达到低价侵吞国有资产的目的。比如，当年轰动一时的“琼民源事件”。即使已基本完成改制任务的地方国有企业，仍存在产权划分不清、监管缺失等问题，这会给企业今后经营和发展埋下隐患。

三、国有企业风险防控思路

（一）加快国有企业产权结构改革让“所有者归位”

当前国有企业公司化改革和产权改革的任务仍然非常艰巨，有相当数量的国有企业在不同程度上存在着“控制不足”和“过度管制”并存的治理低效问题。一方面，国有企业的内部控制制度很不完善；另一方面，由于企业内部人侵犯股东权益的可能性增大，在缺乏充分信息以制约内部人掠夺行为的情况下，国有股东的直接或行政性干预造成了对国有企业的过渡管制。建议优化和完善现有制度体系，在制度层面厘清“控制不足”和“过度管制”的边界，如前所述，产权制度的改革造成了利益主体多方博弈的格局，在内部控制上的矛盾和问题更多还需要在产权问题上下功夫，通过产权制度的改革和结构的调整，调整不同利益主体的内控目标和内控政策，最终在资本层面趋向一致。在此基础上完善公司治理，一是公司最高决策机构的运作机制；二是内部治理中的监督机制；三是对公司透明度和信息披露的要求。这些技术性制度安排的形成，将构成国有资产管理体制的逐步精细化、技术化和专业化。除正式制度之外，国有公司治理原则还应关注个人信用、职业精神、社会规范等非正式制度安排。

（二）重点培育现代企业的契约精神

创造利润和追求企业价值最大化既是企业所有者的目标，也是企业管理者的使命和自身价值的体现。在委托代理关系中，企业所有者要健全契约奖惩机制，尊重和遵守契约规则并据此进行利益分配，将管理者的利益需求体现在企业的发展规划当中，让管理者能够与企业共同发展，共享发展成果，这就会使管理者更加注重企业长远发展，不为一时图利而破坏企业远景目标。笔者建议以共同利益为纽带，以契约道德和价值观为支撑构建企业所有者与管理者之间的契约文化。

（三）着力重构激励与约束机制让公司治理结构发挥实效

1.从制度设计层面着重解决人员独立性和权力制衡问题

在公司治理结构中，引入更多的程序性控制措施，形成高层决策人员之间的相互牵制和制衡，避免赋予单个高层人员过大的权力。在人员配置上解决董事与经理层人员的高度重合问题，实现不相容职务分离，保证董事会成员的相对独立性，可以有效解决内部人员控制问题，否则裁判员兼运动员使得董事会与经理层的制衡名存实亡。在股权结构上推进股权分置改革，实行小股东联合推选董事制度，让广大的公众股东能有话语权，使得董事会在决策和监督中各股东处于“风险共担、利益趋同”的平等局面，形成公司治理的共同利益基础。在董事会和监事会的人员构成上，构建共同治理的受托人模式，实现董事会和监事会人员结构多元化，设计一个由各利益相关者的代表共同组成的董事会和监事会，从而达到相互制衡的目的。在董事会各专业委员会职能发挥上强化其决策与监督程序，在管理层向董事会提交议案之前，必须由专业委员会提供专业意见，为董事会核心作用的发挥提供信息与技术支持。

2.在董事和监事的职责履行过程中进行责、权、利的匹配

当前，我们企业不管是从制度上还是从程序上，还没有建立一种有效的机制对董事和监事管理决策的绩效进行评价、激励和约束。董事特别是独立董事和监事既缺少动力，也没有压力，不利于促使其履行勤勉尽责的义务。笔者认为有必要引入评价考核和激励与约束机制，从公司业绩、决策质量、是否勤勉尽责、是否诚实守信、投入的时间与精力、亲自出席会议的次数、是否充分发表专业意见等方面对董事和监事进行绩效评价。每年年终董事和监事应该向公司内部和利益相关者公开披露自我评价和述职报告，并接受股东大会、职代会和其他利益相关者的考评，根据考评结果可以考虑引入末位退出机制，也可以效仿国外做法实行每年更换1/ 3的分批改选制。同时，优化董事和监事提名机制以及董事和监事的责任追究与免责机制，使董事会和监事会真正成为公司治理结构中独立履行权利、承担责任的机构。在薪酬激励方面，改变独立董事的固定津贴制和不予支付监事津贴的做法，将考评结果与津贴直接挂钩，使董事和监事的责、权、利能够真正落实，提高其参与决策的积极性和责任心。

参考文献：

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[2] 林毅夫，李志赞.政策性负担、道德风险与预算软约束[J].经济研究，2004，（2）.

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[责任编辑 刘娇娇]