浅谈烟叶基础设施建设存在问题及监管对策

刘保峰

摘 要：开展烟叶基础设施建设是烟草行业支持烟叶产区经济社会协调发展、有效改善烟农的生产生活条件的一项重要惠民工程。针对项目建设过程中的问题，例如前建后废、补贴资金监管、虚假招标等，分析原因，提出监管对策。

关键词：烟叶生产；基础设施；监管

中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）33-0052-03

开展烟叶基础设施建设是烟草行业自觉贯彻中央重要决策部署的一项重大举措。从2005年起，烟草行业为支持烟叶产区经济社会协调发展，有效改善烟农的生产生活条件，每年投入100亿左右专项资金，在全国22个省（区、市）烟叶产区开展了基本烟田的水利、密集烤房、育苗设施、机耕路、土地整理、农业机械等基础设施的综合配套建设，受益烟田面积达到5 000余万亩，为推进现代烟草农业和社会主义新农村建设作出了巨大贡献。以重庆烟叶产区为例，截至2013年，已累计投入烟叶生产基础设施项目资金36亿元，其中：烟水配套工程投入8.3亿元，建成蓄水设施559万立方米、沟渠735千米、管网16 473千米，旱涝保收面积近32万亩；烟叶调制设施投入12.3亿元，建成密集烤房3.6万座、其他烤房1.76万座、标准化晾房5 496座、烘烤工场17处、装烟方式改造800座，全面满足烟区烘烤需求；田间机耕路投入3.77亿元、建成项目2 502千米，骨干乡村畅通路投入6亿元、建成项目2 072.72千米，覆盖基本烟田轮作区域面积约90万亩，涉及烟区184个乡镇、831个村，为近42万烟区农民出行运输提供了便利；育苗设施投入2.29亿元，建成工场化育苗大棚和封闭育苗室504座，集中供苗面积达50.4万亩；土地整理投入1.74亿元，整理面积达5.7万亩；烟用农机具投入6 886万元，配套农机设备9 208台套，覆盖种植面积达20.5万亩；加强烤房投入维修维护资金约1亿元。2014年，重庆烟草将继续投入烟叶生产基础设施资金12.8亿元，未来几年将继续加大“土地整理、田间机械化和装烟方式改造”等项目的投入力度，不断增强烟区综合保障能力。

烟叶生产基础设施建设涉及资金众多，民生意义重大，能否建成优质工程、廉政工程，监管工作尤为重要。因此，必须结合实际存在问题，加强对规划立项、项目审批、招投标、资金使用等各个环节的监督检查，让“惠民工程”、“民心工程”真正发挥长久效益。

一、存在问题

1.前建后废问题。烟叶基础设施在广大烟区发挥的重要作用毋庸置疑，但是仍有少数烟叶基础设施存在不同程度损毁或闲置现象，甚至个别烟叶基础设施还未使用就已经废弃，浪费了大量的人力、物力和财力，社会影响极坏。究其原因有三：一是立项具有盲目性。个别单位为了尽快尽多争取烟叶生产基础设施资金，立项决策极不严肃，对项目建设缺乏科学论证和实地考察，盲目上报项目数量，盲目开展项目建设，超出了烟叶生产的实际需要。二是规划缺乏前瞻性。由于烟叶生产的特殊性，个别单位对烟田缺乏合理规划和布局，随着个别烟田转为其他作物种植，个别烟叶生产基础设施例如烤房、水池、育苗大棚等，也随之废弃。三是建设标准缺乏统一性。由于烟叶生产基础设施没有统一的行业规划和实施标准，各单位往往根据自身对行业政策的理解进行设计和实施，部分烟叶生产基础设施不能很好满足烟叶生产需要，个别项目刚投入使用没多久就面临重新改造或重建。

2.补贴资金监管问题。目前，烟叶基础设施建设的模式主要有三种：一是烟农自建，烟草企业通过补贴形式将资金直接支付给烟农；二是烟草企业代建，项目验收合格后交付烟农，资金由烟草企业转付给施工单位；三是地方代建，通过转移支付转付给地方政府，专款专用。虽然烟草行业为保证补贴资金专款专用从制度、程序、监督等多方面制定了严格措施，但是，由于烟叶基础设施项目涉及分项众多，数量较多，单个项目投资额度偏小，监管很难完全到位，通过虚报、多报项目或工程量等方式骗取、套取补贴资金行为不可能从根本上杜绝。

3.虚假招标问题。一是借牌借壳投标问题。虽然烟叶生产基础设施建设从整体上看是大项目，总体投资额度巨大，但是除水源性工程和土地整治外，密集烤房、育苗设施、农业机械等项目，具体到每个标段投资额，从几万到几十万不等，却是典型的小工程。这就造成资质等级较高、技术力量雄厚的大企业认为利润微薄不愿参加投标，小企业或者包工队愿意投标但达不到投标的要求。于是小企业或者包工队就采取借用、挂靠等方式参与投标，由于人员业务素质和技术力量有限，工程质量也就很难得到保证。二是围标串标问题。由于烟田主要集中在较为偏远或落后地区，从成本、从业环境等多方面考虑，外地投标人不愿也很难进入当地市场。为牟取不当利益，当地投标人可能相互串通，故意抬高报价；业主方也可能和投标人相互串通，搞暗箱操作，破坏公开、公平的竞标环境。三是特事特办问题。由于部分烟叶基础设施建设项目下达的计划较晚，工期较短，任务较紧，部分单位为赶进度，以强调项目实施的及时性、特殊性为由，能公开招标的却采用邀请招标，投标人往往只有3家，各自报价差距不大，且与限价极为接近，存在“围标”、“串标”嫌疑，有的甚至跨过招投标环节直接实施，也可能为腐败提供滋生的空间。

4.项目质量问题。一是权力寻租问题。由于建设项目施工过程涉及环节众多，如环境评估、质量监理、建材检测等，施工单位可能会通过各种不正当手段拉笼腐蚀相关管理人员；相关管理人员也可能利用手中职权要求施工单位为自己谋取私利，从而导致项目质量把关不严，达不到设计标准。二是监管人员的履责问题。由于烟叶基础设施建设点多面广，战线长，工程建设管理人员人数少，相关人员在各个建设点之间疲于奔波，也只能蜻蜓点水式的察看，很难全面、深入了解情况。有的监理单位的监理人员害怕得罪施工方，走形式、走过场，对存在问题睁一只眼闭一只眼；有的监理单位为节约成本，派出的监理人员没有资质，业务不熟，很难发现存在的问题。三是分包转包问题。有的中标企业拿到工程后就分包、转包给包工头或小公司，从中赚取“管理费”，有的包工头或小公司还可能再次转包，项目实际造价大打折扣，必然会出现少工短料、以次充好等现象，项目质量难以保证。endprint

5.后期管护问题。一是烟叶基础设施的产权问题。目前，通行的做法是：由区县烟草公司修好后移交给烟叶基础设施所在的村委会。但是，烟叶基础设施的所有权仍不明晰，群众对烟叶基础设施的产权主体认识模糊，一旦出现事故就找当地烟草公司索赔，存在法律纠纷隐患。二是烟叶基础设施的维护主体问题。烟叶基础设施移交给烟叶基础设施所在的村委会后，应该由村委会进行定期维护。但是从当前农村的实际情况来看，村委会却无法承担起维护的责任，造成无人维护无人管理现象，部分烟叶基础设施损坏严重，甚至废弃。三是后期维护资金问题。近年来，为进一步维护烟农利益，烟草企业在烟叶基础设施维护资金上逐步加大了投入力度，但是相关的维护管护机制并不太健全，维护资金的确定往往缺乏决策审核和测算依据，资金使用的监管不是很到位。

二、原因分析

烟叶基础设施建设领域诸多问题产生，原因是多方面的，既有市场不规范、机制不完备、制度不健全等客观上的原因，也有个人主观上的原因。从项目监管角度，主要有以下原因：

1.监管职责不清晰。项目建设涉及决策立项、招投标、合同审签、工程施工、资金管理、工程验收等诸多环节，涉及综合、监察、财务、审计、安全、法规等多个部门，具体由谁监管，监管什么，怎样监管，行业目前还没有明确的规定。有的认为监管就是纪检监察部门的事，不管做什么工作都要把纪检监察人员拉进来，开个会或者签个字就当作项目监管工作完成了。但实际上，作为纪检监察部门只能保证有关程序的合法合规，对深层次的问题，例如项目造价的真实性问题，项目的质量问题等等，却无法做出正确判断，也不可能提出过多有建设性的意见和建议。这就需要改变纪检监察部门“单打一”的现象，树立“大监管”思维，有效整合内部监督资源，针对不同环节赋予不同部门监管责任，发挥各个部门的职能优势，共同做好项目监管工作。

2.监管重点不明确。烟叶基础设施项目建设是一个复杂的系统工程，涉及内容众多，建设周期长，点多线长面广，而项目建设管理人员有限，如果面面俱到，很容易陷入“眉毛胡子一起抓”的盲目状态，虽然疲于奔波在各个建设点，但监管效果却大打折扣。这就需要加强监管工作的针对性，根据不同工程类型确定重点监察部位，梳理重点监管内容，例如在决策立项环节，监管重点可放在决策立项的科学性和工程造价的真实性上；在招投标环节，监管重点可放标书的科学性、竞争的充分性、评标的公正性，等等。只要找准了重点，才能提高监管的效能。

3.监管人员不专业。项目监管工作具有极强的专业性，需要对土地规划、项目设计、财务审计、材料检验、安全规定、法律法规等都要有全面深入的了解，否则很难开展相关工作。目前，全市行业项目建设领域的专业人员比较少，很多项目监管人员对项目建设是外行，对项目的监管也只能限于外围、表面，监督检查很容易流于形式。例如，修成的烟路符不符合设计标准，有没有缺陷，使用的材料合不合格等等，都需要一定的专业知识和丰富的实践经验才能做出正确的判断，深入实质监督存在较多困难。

三、对策措施

1.从项目总体规划设计方案入手，引入第三方评审机制。烟叶基础设施建设项目总造价概算的科学性和真实性是监管的难点，也是项目管理的薄弱环节。受利益驱动，部分单位可能超标设计、虚增项目概算。通过引入第三方评审机制，对项目总体规划设计方案及概算进行严格审核，不仅能有效挤出超标设计的“水分”，防止虚增项目概算行为，而且还能通过对设计方案的进一步完善和修改，确保设计方案更加符合实际，更加科学。

2.从企业资质入手，建立信用等级档案。施工队伍的素质对项目质量有着举足轻重的影响。在烟叶基础设施建设中，无营业执照、无施工资质、无施工许可证的游击队伍虽然可通过借牌、挂靠等方式摇身变成正规军，但是其人员素质和技术力量并没有达到施工要求，项目质量还是无法保证。通过建立企业信用等级档案，能全面深入了解施工队伍在以往项目建设中的资质、信用、施工质量等情况，便于在招投标中择优选择。特别对于烟叶基础设施建设中的中小工程，如果采取邀标方式，从信用等级较好的企业中选择，能有效排除资质不合格的企业，既能提高工作效率，又能保证项目质量。

3.从建立委托招标机构库入手，加强委托招标管理。目前，各单位将工程建设项目的招投标普遍全权委托给招标机构负责。各单位对委托招标的认识存在一定误区，放松了监管力度，认为出了问题是委托招标机构的事。由于对招标机构的管理存在空白，如何防范招标机构操作不规范带来的潜在风险，是项目监管中的新问题。可通过一定方式建立统一的委托招标机构库，烟叶产区各单位凡是采取委托招标方式的项目，所委托的招标机构必须从委托招标机构库中随机抽取。同时，加强委托招标机构库管理，建立动态管理和星级评价，对存在违规操作的招标机构及时降级或剔除，有效防止委托代理机构与投标人串通等问题。

4.从拦标价入手，严防招投标中的围标、串标。如何有效防止招投标中的“围标串标”现象，一直是项目监管工作中的难题，也是基层单位反映的一个普遍问题。设立合理的“招标拦标价”，能有效防止“围标串标”行为。而“拦标价”的依据，就是专业的“第三方”评审后挤掉“水分”的项目总造价。因此，不管投标企业如何串通，他们的报价必须在“拦标价”之下，这就将其获取非法利益的空间大大压缩，有效防止了投标人的恶意串通、抬高标价的行为。同时，为防止报价最低就一定能中标的想法，在评标规则上最好采取综合评标法，对投标人的资质、信誉等多种因素要综合考虑，并适当占有一定分值。

5.从履约保证金入手，防止转包分包。建立履约保证金制度是解决烟叶基础设施建设“转包分包”这一难题的有效措施。通过民事约定，中标者和业主方都按照工程造价的一定比例，缴交履约保证金，存入指定的银行账户，如果一方违约，另一方按照约定从中扣除对方的违约罚金。履约保证金制度能起到“一石三鸟”的作用：一是能有效防止一些企业假借、伪造资质证明参与招投标，有利于资质优、实力强、信誉好的企业参与工程建设；二是能有效防止企业中标后的“转包分包”行为；三是能有效防止业主方对施工单位的吃拿卡要等不廉洁行为。endprint

6.从建立“共管专用账户”入手，保障资金安全，防止腐败行为。管住钱就管住了事，管住事也就管住了人，管住人也就管住了权。因此，监管资金流向、保障资金安全是项目程监管工作的核心内容。“共管专用账户”制度，能有效解决挪用项目工程款、套取项目工程进度款、违规分包、偷逃税款等问题。通过业主方和施工方约定，由施工方指定一个银行账户作为唯一的工程建设共管专用账户，业主方和施工方均有权查询专用账户的信息。由于所有工程建设资金支付只能从该专用账户支出，且付款票据用途必须与专用账户资金交易用途一致，每一笔工程款的流向都留下了“痕迹”。这为业主方监控资金的流向提供了依据。如果施工方有违规行为，业主方将拒付资金，并将追究其责任。通过抓住资金这个核心，施工中的非法牟利行为就能够及时被发现和制止。

7.从完善制度入手，建立规范的约束机制。从源头上杜绝建设领域的各种不正之风和腐败现象，制度建设是关键。一是建立项目建设的监管办法，明确部门职责、监管内容和监管程序等，形成有效的组织监管网络。二是健全重大事项集体决策机制，加大办事公开民主管理力度，将项目建设领域的有关内容和数据能公开的尽量公开，置身于群众和社会的监督之下。三是健全招标管理制度，完善标书会审、评委和招标代理机构抽取、拦标价设定等相关规则，以招标工作的流程化、标准化、公开化确保“真招实招”。四是健全项目管理关键环节制度，完善第三方评审、履约保证金、共管专用账户等制度，建立完善的约束机制，把好重要关口。

8.从监管人员素质入手，提高监管人员业务素质和工作水平。一是提高监管人员的责任意识。要通过教育、培训、学习等多种形式强化监管人员责任意识、廉洁意识，督促其严格履行职责，对存在的问题敢于坚持原则披露，认真抓好监督工作的落实。二是提高监管人员的专业素质。组织专业人员编写项目建设程序手册和监管指南，对从决策立项到竣工验收等各个环节的操作程序、监管内容、监管程序等进行明确细化，便于按章操作，以专业、规范的程序防止工程建设出现各种问题。同时，适时组织开展业务培训，不断提高监管人员专业素质和业务工作水平。三是提高监管人员的实践意识。实践出真知，监管人员应深入项目建设领域各个环节的第一线，全面了解情况，虚心学习请教，就发现的问题积极思考对策，主动培养分析问题、解决问题的能力，不断提升综合素质，提高监管能力。

[责任编辑 刘娇娇]endprint