浅析耕地的政策保护机制

生林萍

摘 要： 农业是国民经济的命脉，是社会发展的基础，耕地资源则是农业发展的基础。国家经济的发展和社会的稳定，离不开耕地资源的合理开发和利用。为了保护耕地，切实贯彻我国“十分珍惜和合理利用耕地，切实保护耕地”的基本国策，加强对耕地政策保护机制的研究是十分必要的。

关键词： 耕地资源 调控 机制

我国的耕地面积占世界总耕地面积的7%，人口占世界总人口的22%，我国依赖占世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，是一项具有划时代意义的伟大成就。但这一现实同时表明中国耕地资源面临的严峻形势，耕地不足是中国资源结构中最大的矛盾。一个国家国民经济和社会的稳定及健康发展，一般都离不开耕地资源的合理开发和利用。我国人均耕地少，耕地后备资源缺乏，可开发利用的土地有限，成为影响经济发展的主导因素。在当前尚未建立耕地保护机制的情况下，某些地方政府受短期利益的驱动，片面强调城市和其他非农建设，忽视农业和耕地保护，对中央制定的土地利用政策随意变通，其根源在于耕地保护缺乏机制，特别是政策保护机制。为了保护耕地，切实贯彻我国“十分珍惜和合理利用耕地，切实保护耕地”的基本国策，加强对耕地政策保护机制的研究是十分必要的。

一、现行耕地政策保护机制的基本特征

1.现行政策的现实指导性差，制度不健全，具有明显的滞后性。

随着社会主义市场经济机制的运行，我国的土地资源，特别是耕地资源，作为不可替代的生产要素日益趋向市场化。现行的政策体制已不适应当前形势的发展，对新形势下的土地管理工作指导性差。因此，如何建立健全现行的政策、法规，以及现代的耕地保护制度，调控政府的合理行政政策干预职能值得研究。若超计划大量出让土地，则会导致土地资源浪费，尤其是耕地骤减，近几年耕地锐减的势头有所回升。

2.现行耕地保护政策的适应性差，缺乏必要的约束机制，针对性弱。

随着我国经济的快速发展和产业结构的调整，耕地不断减少的势头一直没有得到有效遏制。调查结果显示：2008年，全国耕地面积由18.2603亿亩减少为18.2574亿亩，净减少29.0万亩，预计今后耕地净减数量还会增加。造成我国耕地面积持续大幅度下降的原因主要有以下方面：一是城镇和各类开发区建设规模过大，大量占有耕地；二是为追求经济效益在耕地中大量种果树挖鱼塘；三是现有的耕地保护法规对上述不合理占用耕地的现象缺乏有效的约束机制。因此，进一步完善耕地保护机制，强化耕地保护管理，采取有效措施，切实保护耕地，实现我国耕地面积基本稳定，是当前十分迫切的任务。

3.现有耕地保护政策的可操作性差，配套能力弱，细化程度低。

近年来，我国在制定耕地保护政策方面做了大量工作，已经初步把耕地保护工作纳入法制化轨道。随着社会主义市场经济机制的进一步深入和发展，政府的权威性难以体现出来。同时，由于政策本身缺乏獨立性和新颖性，导致耕地保护和耕地专用行为不规范，违法乱占滥用和破坏耕地的行为时有发生。

二、制定和完善耕地保护政策的基本原则

1.系统协调原则。

制定耕地保护政策时，必须把政策看做是一个相互联系、相互依赖、相互制约的有机整体，把耕地保护政策的制定过程作为一项社会系统工程；在纵向上使各层次的政策上下一致，在横向上使各方面的政策相互协调、相互配套。首先，注意耕地保护政策的整体整合。其次，耕地保护政策在纵向上要上下一致，使基本政策和具体政策或宏观政策和微观政策形成一个上下一致的整体，使耕地保护政策落到实处。再次，耕地保护政策在横向上要协调一致、相互配套，使各政策得以顺利贯彻执行。

2.可行性原则。

制定耕地保护政策时，政策的目标确定与手段要与现实条件相适应，使政策符合耕地系统自身运动的规律性，易于落实，便于执行，顺利实现政策目标，达到保护耕地的目的。耕地保护政策是否可行，首先，取决于它是否符合广大人民的利益、得到人民的认可，只有得到人民群众的认可，人民群众才会自觉承受和克服政策实施所带来的困难和风险，坚定执行政策。其次，努力创造和做到使耕地保护政策具有经济上、技术上、行政上等各方面的可行性。再次，耕地保护政策目标必须恰当明确，措施必须切实具体，可操作性强，使人们易于理解记忆，便于掌握，利于贯彻执行。

3.原则性与层次性相结合的原则。

耕地保护政策反映了事物的发展规律和现实要求，是执行者和政策对象行动的普遍准则和规范。因此，政策执行有很强的原则性。只有把政策的原则性和执行的灵活性结合起来，才能使政策真正得以贯彻落实。

三、制定和完善土地保护政策的基本思路

1.重视政策的理论研究和先进手段的应用，注重政策的配套可行。

切实耕地保护，遏制耕地锐减势头，强化土地整理工作，保持耕地总量的基本稳定和动态平衡，是实现我国农业发展基本目标的根本保障。因此，将耕地保护政策置于整个国民经济和社会发展框架中进行研究是十分必要的。要加快耕地保护政策研究的步伐，全面总结交流各地的先进经验和做法，遵循政策制定的原则，借鉴国内外相关的先进理论，构筑有中国特色的反映中国现实要求的耕地保护政策理论体系。

2.加大宣传力度，切实搞好耕地保护政策的宣传工作。

为使保护耕地的基本国策和中央有关保护耕地的决策得到落实，各级政府及土管部门要加强耕地保护政策的宣传工作。宣传的重点是各级政府领导和用地部门领导，确需用地的，要服从保护耕地的有关规定。

3.提高政策的权威性，强化执法工作。

我国建立社会主义市场经济体制，不仅要进行宏观调控，在新旧体制转轨中，更要强化宏观政策调控功能。同时，要加大耕地保护管理中执法力度，严格控制土地行为中的耕地占量，要积极清理未经审批非法占用的土地，特别是占用耕地行为。