“非市场经济地位”问题对中欧贸易的影响及对策

陈科汝／郑州大学西亚斯国际学院法学院，河南 郑州 450000

时至今日，欧盟继续保持中国的第一大贸易伙伴地位，同时是中国第4大外资来源地。欧盟对中国产品进行反倾销调查所存在的重要问题之一，就是中国非市场经济地位的问题。对中国市场经济地位的评估中，欧盟认为参照其用以评估市场经济地位的5条标准，在对中国产品的反倾销调查中仍旧采用替代国的方法来计算涉案企业的正常价值及倾销幅度。中国企业虽可以根据欧盟反倾销法所规定的5条评估标准向欧盟申请单独的市场经济待遇，但在实践中较为困难。近年来，欧盟在授予市场经济地位时采取双重标准，获得市场经济待遇的企业往往具备欧盟背景。一些欧盟跨国公司利用此漏洞，一方面在中国投资建厂，另一方面在欧盟提起反倾销申请，已达到打击中国竞争对手的目的。市场经济地位问题已经成为中欧贸易的一大障碍性问题。如果该问题得不到良好解决，势必会阻碍中欧贸易的进程，特别是中方对欧贸易的平等性造成重大的消极影响，进而影响中欧战略伙伴关系的建立。

为了中欧经贸关系的良好发展，推动中欧战略伙伴关系的顺利前进。中国在欧盟方面的市场经济地位问题就成为当下中欧贸易关系中亟待解决的问题之一。

1 “非市场经济地位”之概述

1.1 非市场经济国家之概念。市场经济地位表示一个国家的市场经济状况。对于非市场经济地位国家概念，国际法尚不存在明确统一的定义。一般而言，认为非市场经济国家，“是指那些实施公有制和计划经济、企业的生产销售活动和产品价格由政府决定、货币不能自由兑换的国家。”美国关税法第771条认为，非市场经济地位国家是指商务部所认定的任何不按照市场成本和价格体系运作、从而使产品的销售不能反映产品公平价值的国家。

根据市场经济地位的不同，一般可将国家区分为完全市场经济国家和非市场经济国家。在WTO框架下，“市场经济地位”反倾销法中的一个概念。GATT（关贸总协定General Agree⁃ment on Tariffs and Trade）第6 条指出，倾销（dumping）的前提是指一国产品以低于正常价值进入另一国的商业中。因此，正常价值就成为确定一国产品倾销与否的重要依据。而区分市场经济地位与非市场经济地位的国家认为，非市场经济地位的国家由于其资源和生产数据均为国家所有，原材料、能源价格和工资均由国家决定，故而产品价值被严重扭曲，无法真实反映产品的生产成本，因而国内销售价格不足以用来确定产品的真实价值。在此认知前提下，GATT第6条第1款（b）规定：“如果没有国内价格，则以：相同产品在正常贸易中向第三国出口的最高可比价格；或产品在原产国的生产成本加上合理的销售费用和利润来结算。对具体案件的销售条件、税负以及其他影响价格可比性的差异需予以适当考虑。”在反倾销案发起时，如果发起国认定被调查商品的出口国是非市场经济国家，将采用与出口国经济发展水平大致相同的市场经济国家的成本数据来计算正常价值以确定倾销幅度，而不使用出口国的原始数据。由此而获得的正常价值比较，有可能会造成倾销幅度被人为扩大的后果，从而对出口国商品征收高额反倾销税。GATT 及其后来并没有对如何计算非市场经济国家产品的正常价值进行统一的规定。因此，在实践中，各国从保护本国经济和贸易的角度出发，规定各自不同的计算非市场经济国家产品正常价值的方法。市场经济国家与非市场经济国家的区分成为部分国家用以设置不公平贸易壁垒的合法工具。

1.2 非市场经济国家的认定标准。目前，国际上并没有区分“市场经济地位”国家和“非市场经济地位”国家的统一标准。GATT只在原则性方面对非市场经济国家的进行了模糊界定，即将“非市场经济国家”定义为全体或大部分由国家垄断并由国家规定国内价格的国家。但这一定义如被应用于具体实践中进行认定是十分困难的，不具备直接执行力。因此，在具体实践中，各国普遍的做法是将GATT的原则性规定作为法律依据，通过本国立法进一步明确“非市场经济国家”的认定标准。在遇到具体案件时，依本国法加以认定。这就赋予了享有决定权的国家极大的自由性。当今国际社会，明确以法律形式列明市场经济国家认定标准的极具代表性的国家和地区主要为美国和欧盟。

美国关税法第771条认为，非市场经济国家是指商务部所认定的任何不按照市场成本和价格体系运作，从而使产品的销售不能反映产品公平价值的国家。美国商务部在认定一国是否为非市场经济国家时所采用的衡量标准包括5个方面的自由度，分别是：货币自由兑换自由度、劳资双方就工资谈判的自由度、设立外资企业及合资企业、政府对生产方式的所有和控制度以及争睹对资源配置、企业生产和商品价格的控制度。除上述5点之外，商务部所认为合适的其他因素也会被纳入考虑范畴。

2 欧盟关于“非市场经济地位”问题的规定

2.1 认定标准。欧盟对一国经济形态的认定有其特殊性。不同于美国通过立法直接规定一国可被认定为非市场经济国家的标准，而是通过尽数列举的方式，将不具有完全市场经济地位的国家在其法律中一一列举出来。1974年12月，当时的欧共体（EC European Community）第一次正式将包括中国在内的12 国列为“国有经济国家”。被列举出来的国家即在欧盟反倾销调查中被认定为非市场经济国家，未被列举出来的即为市场经济国家。但这一区分在1998年有了新的发展。欧共体理事会于1998年通过反倾销修正案，将中国和俄罗斯从非市场经济国家的名单中排除，转而定性为介于市场经济国家和非市场经济国家之间的经济转型期国家。由此，欧盟对一国经济形态的划分标准分为：非市场经济国家，经济转型期国家和完全市场经济国家三种。第一种是指实施公有制和计划经济、企业的生产销售活动和产品价格由政府决定、货币不能自由兑换的国家。第二种是指在非市场经济的基础上有了一定的改革和发展，但尚未达到完全市场地位的国家。第三种是指欧盟所认定的完全实现市场经济的国家。

2.2 正常价值的计算。在确定一国为非市场经济国家后，进行反倾销调查时，“来自非市场经济国家的商品的正常价值应当基于一个市场经济第三国的价格或其结构价格或者基于这样一个第三国向其他国家包括欧共体出口的价格来决定，都不可能的情况下，则在其他任何合理的基础上来决定，包括在欧共体内对同类产品实际支付或应支付的价格，必要时对之进行适当调整以包含一个合理的利润幅度。”故而，欧盟对非市场经济国家的正常价值认定是通过一个市场经济第三国的数据进行的。该第三国被称为“替代国”（Analogue Country）。

欧盟反倾销法在第三国的选择方面只做了原则性规定，即应通过合理方式选择适当的市场经济第三国，选择时应适当考虑所获得之可靠信息以及时间限制。适当情况下，应使用被列入同样调查程序的市场经济第三国。欧盟真正确定替代国的选择标准体现在欧洲法院对1989年的Noelle申诉案的判例中。欧共体于1989年3月做出对中国漆刷征收最终反倾销税的裁决，德国进口商Noelle 不服该项裁决，通过本国法院向欧洲法院提出申诉，并指出在反倾销调查中选择斯里兰卡作为替代国的做法有违“合适且没有不合理”原则。法院最终判决有关机构选择替代国不当，并指出：一、斯里兰卡的漆刷产量仅相当于中国向欧共体出口量的1.2%，故不具有代表性；二、斯里兰卡漆刷的生产方法与中国不具可比性；三、斯里兰卡与中国在鬃刷生产材料取得方面不具有可比性；四、斯里兰卡同类商品在本国的生产商的数量与中国不具有可比性；五、原告曾在原调查程序中建议将台湾作为替代，但在当局没有提供详细证据证明不可适用的理由的前提下被拒绝。在此判例之后，欧共体在选择替代国时往往考虑5个方面的因素，即替代国产品与出口国产品的相同或相似性；替代国国内竞争水平；替代国同类产品的生产流程、技术水准等产业特征是否与出口国相近；替代国国内市场销售量与出口国出口产品销量具有可比性；以及行政便利程度。

简而言之，欧盟在选择替代国时更注重于是否属于同类产品这一情况，基本不考虑经济发展水平的可比性。欧盟的这一取向往往使得与出口国经济发展水平差异极大的国家成为替代国。以中国为例，在对华反倾销案件中所选择的替代国其经济发展水平要远高于中国，如美国，挪威等。由此导致的结果就是获得一个与出口国真正的正常价值相违背的极度偏高的正常价值作为倾销计算依据，从而使得出口国在反倾销调查中遭受极为不利的非公正待遇。

在确定替代国之后，继而是对正常价值的计算。在确定正常价值的过程中，首先所采用的方式是替代国国内同类产品的销售价格。在前价格被证实不可靠时，对正常价值的确定存在两种选择，一是采用替代国结构价格，二是采用替代国出口第三国价格。第二种方式在实践中较少采用。在确定替代国正常价值之后，因其价值和出口国之间存在差异，因而需要对正常价值进行调整，从而确定一个可被用于倾销计算依据的正常价值。

2.3 倾销幅度的确定。对非市场经济国家而言，“非市场经济地位”问题不仅影响到正常价值的计算，而且在确定倾销幅度以及反倾销税率方面也存在差别性待遇。主要体现在一国一税制度和个别待遇的规定方面。

2.3.1 一国一税制度。对于非市场经济地位的国家，除在确定产品真正价值的计算时受模拟国制度规制之外，在确定倾销幅度和反倾销税率时，又要受到“一国一税”政策的规制。一国一税是指“不依据非市场经济国家各个生产商或出口商自身的出口价格来分别计算各自的倾销幅度，而是通过计算加权平均倾销幅度对所有改过的生产商或出口商征收统一的反倾销税。”这一政策会导致那些倾销幅度不高或没有倾销的企业利益受损，承担额外税负，而使得倾销幅度高的企业承担较少税负而从中获益。

2.3.2 个别待遇（individual treatment）。个别待遇是指，非市场经济国家的出口企业如果能够证明自己是独立运营的，那么欧盟可能采用该出口商自己的出口价格为其确定不同于未获得个别待遇出口商的单独税率。这一规定是一国一税制度的例外。2002年，欧共体在其1972/2002号理事会条例中正式列明个别待遇的5条标准，即在外商独资或合资公司中，出口商可以将外商资本和利润自由流转；企业可以自行决定出口价格、数量、条件和方式；私人拥有多数股权；汇率随市场供求变化；出口商所享受的个别待遇不会被政府用来规避反倾销措施。这一规定原则上对出口企业有利，它为出口企业在反倾销调查中享有平等待遇提供了可能性。因为在被确定给予个别待遇以后，出口企业可以以自己的出口价格作为确定税率的依据。

2.4 欧盟对中国适用“非市场经济地位”规则的特殊规定

2.4.1 欧盟对中国适用非市场经济地位制度的法律依据。从国际法层面而言，WTO《反倾销协议》第2条7款规定：“本条规定不得有损1994年关贸总协议附件一第6条第1款（b）项的补充规定。”这一规定为WTO 各成员国在国内法中确立市场经济原则提供了国际法上的依据。

从中国法律层面而言，《中华人民共和国加入世界贸易组织议定书》第15 条（d）规定，“一旦中国根据该WTO 进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则（a）想的规定即应终止，但截至介入之日，该WTO进口成员国的国内法中须包含有关市场经济标准。无论如何，（a）项（ii）之规定应在加入之日后15年终止。”这就成了以美国和欧盟为代表的WTO成员国将中国作为非市场经济国家进行对待的法律依据。并且依此规定，在依据进口国国内法不能认定中国为市场经济地位的前提下，将中国作为非市场经济国家的时间可以持续15年。这一规定使得WTO 各成员国对中国适用非市场经济地位制度提供了法律依据。

2.4.2 “市场经济五标准”。欧盟于1998年将中国从非市场经济国家名单中删除，列为经济转型期国家。并在此基础上针对性地制定了“市场经济五标准”。中国出口企业在符合该5项标准的前提下，可被赋予市场经济地位，并在反倾销调查中被采取个案审查的方法。

3 “非市场经济地位”与中欧经贸关系

3.1 中欧就“非市场经济地位”问题的历史发展及现状。1974年12月，欧共体第一次正式将包括中国在内的12 国列为“国有经济国家”。1998年，欧共体理事会通过了一个欧共体反倾销的重要修正案，把中国和俄罗斯从非市场经济的名单中排除出去。这是欧共体对华反倾销政策的重大变化。但欧共体仍认为中国处于经济转型期，因而规定了“市场待遇5条标准”。在反倾销调查中，采取逐个公司审查的方法来确定中国企业能否获得市场经济地位。对获得市场经济地位的中国企业，不再根据“替代国”制度确定正常价值，转而采用该企业自己的正常价值作为计算依据。根据新条例之规定，中国的出口企业在1998年7月1日后发起的反倾销调查如希望获得市场经济待遇，应向欧共体委员会递交书面报告，提供充分证据以证明满足5 条标准，从而享有市场经济待遇。这一规定在一定程度上减缓了非市场经济规则的不公平性。2001年中国为加入WTO 而提交的《入市议定书》规定，入市前将中国认定为非市场经济地位的国家，入世后，除依其本国法将中国认定为市场经济地位国家外，可继续将中国作为非市场经济国家对待，时间期限为入世后15年。但这并不表示中国承认自己是非市场经济国家，而只是为顺利加入WTO而做出的权宜之策。相反，中国积极寻求证实自己完全市场经济地位的脚步从未停止过。中国于2003年就已开始提出欧盟承认中国市场经济地位的要求。2003年6月，中国商务部向欧盟正式递交关于承认中国“完全市场经济地位”国家的要求。但欧盟于2004年提交的对中国市场经济地位的评估报告中，排除了给予中国市场经济地位的可能性。欧盟委员会已经先后两次拒绝中方要求给予“完全市场经济地位”的申请。

2003年10月13日，中国政府首次对欧盟发布了其政策，中欧双方建立起全面伙伴关系（full partnership）。当前，中国与欧盟正在计划磋商新的伙伴与合作协议，以反映中欧关系的新变化。《中欧伙伴与合作协议》的一个重要实质性问题就是经贸合作条款。基于经贸问题的特殊性，为求《中欧伙伴与合作协议》谈判过程的顺利进行，中欧双方先行启动了对1985年《中欧经贸协议》的谈判工作。市场经济地位问题是中欧双方新的经贸协议谈判内容的重点之一。而新的《中欧经贸协议》是否明确承认中国的完全市场经济地位是中方判断新协议价值的关键因素。

3.2 “非市场经济地位”问题的消极影响。随着中欧经贸关系日益密切，欧盟对华反倾销案件与日俱增。究其主要原因就是由于欧盟长期以来将中国视为非市场经济国家，致使我国出口企业在反倾销调查中一直处于不利地位并遭受不公平对待，给中欧正常经贸关系的发展带来极大的不利影响。“非市场经济地位”问题已经成为目前中国对欧贸易中的最大障碍。

就直接影响而言，非市场经济地位问题是我国屡遭欧盟反倾销威胁的根源。正常价值是确定倾销与否的重要依据之一。以“非市场经济地位”规则为前提的“替代国”制度决定了中国在反倾销调查中将通过一个市场经济第三国的数据进行认定，导致中国出口企业的成本优势得不到发挥，且将因此遭受缺乏可预见性的认定结果。第三国的选择权掌握在欧盟手中，正常价值的认定依据出现很大的随意性，从而使得被调查企业无据可循，增加了应诉的成本和难度，导致中国出口企业在进行反倾销诉讼中败诉率极高。而这一结果客观上又刺激了欧盟对我国出口产品提起更多反倾销调查的积极性。在以上种种原因的作用之下，“非市场经济地位”政策必然会成为欧盟在中欧经贸关系的交往过程中进行贸易保护的有力工具。实践中，欧盟正频繁利用该政策，打压中国的对外贸易，保护本地区经济和工业的发展。

就间接影响而言，非市场经济问题将对我国国内经济的平稳发展产生极大的消极影响。由于反倾销调查的威胁及败诉后果的双重打击，中国出口企业的积极性被极大削弱，中国的出口贸易也因此受到重创。与此同时，出口贸易的萎缩将直接影响我国国内出口业的发展，并导致配套行业的连锁反应，进而影响国内与之相关的诸多产业的可持续发展，从而影响我国国内经济的稳定。

就国际层面而言，非市场经济地位问题严重影响了我国的国际形象，不利于我国国际影响力的发挥。欧盟是中国重要的经贸合作伙伴，其承认中国市场经济的地位与否也是对我国市场经济建设成果认可与否的直接反应。欧盟对中国市场经济地位的否定不仅影响了中国在国际上的大国形象，也会对中国国际权利与义务的行使产生一定的消极影响。从长远来看，欧盟如果继续拒绝给予中国“市场经济地位”，必将不利于中欧经贸关系的长远发展。

4 解决欧盟对华有关“非市场经济地位”问题之应对策略

在2010年第二轮中美战略与经济对话中，美方表示将在贸易救济调查中认真考虑并给予提出“市场导向行业”申请的中国企业公正、合理的待遇，并通过中美商贸联委会以一种合作的方式迅速承认中国的市场经济地位。美国虽没有明确承认中国的市场经济地位，但该等“有条件”之承认也无疑是对中国国内经济体制发展与改革的肯定，这是中国寻求国际市场经济地位认同的一项重大胜利。美国的做法为中国向欧盟要求给予市场经济地位提供了契机。基于“非市场经济地位”问题所带来的诸多负面影响及中国当下所面临的国际局势，需从以下几方面入手：

4.1 客观看待欧盟对华施行非市场经济制度的实质，以求根本性解决。必须看到，“非市场经济地位”问题伴随贸易与政治关系的发展而产生，实质是国与国之间利益矛盾的结果。在国际交往日益密切的今天，各国进行对外贸易的目的都是为了发展本国产业和经济，在利益分配的过程中寻求本国利益的最大化。而各国利益最大化的需求其相互之间是矛盾的，由此就产生了贸易摩擦。在贸易摩擦的过程中，各国又寻求对本国利益的最大保护，因而设置了种种壁垒对他国进行限制。伴随中欧经贸关系的进一步发展，欧盟已经成为中国第一大贸易伙伴。中国长期以来在中欧贸易中处于顺差地位。在此背景下，欧盟认为其利益追求受到极大威胁。更有欧盟委员会主席巴洛佐表示：“面对中国产品质量最近出现的危机和不断增长的贸易逆差，在欧洲人眼里中国的发展有被视为是一种威胁的苗头。”在反倾销及“非市场经济地位”规则被WTO 所允许的前提下，“非市场经济地位”问题就成为欧盟对华贸易限制的合法性手段。

此外，欧盟对中国社会制度的不认同也是其一直将中国视为非市场经济国家的一个本质原因。从欧盟已经承认俄罗斯为市场经济国家的做法中不难看出，中国与俄罗斯虽同期被认定为经济转型期国家，但俄罗斯却先一步被认定为市场经济国家，而对给予中国完全市场经济地位的要求却屡遭否决。欧盟单从法律上给出的中国因不满足其5条认定市场经济国家的标准而拒绝给予市场经济地位的理由颇为牵强。因此，究其深层原因，欧盟之所以迟迟拒绝给予中国市场经济地位的另一本质原因就在于中国的社会主义制度。

欧盟对中国实施的非市场经济政策是一项典型的贸易保护主义措施。中欧未来的关系是合作与竞争并存的关系。“非市场经济地位”问题最终还需通过外交手段来解决。“攘外必先安内”。对内方面，中国政府首先应从内部问题着手，积极推进经济体制改革和发展，建立完善的市场经济体制，为维护市场经济规则提供完备的法律支持。杜绝目前尚存在的各种行政垄断、地区封锁等不符合市场经济规则的现象。对外方面，中国能否取得欧盟给予的“完全市场经济地位”，取决于中欧之间能否在战略利益上进行交换。中欧双方正致力于建立新的中欧战略伙伴关系，并进行新的《中欧经贸协议》的谈判。在新一轮谈判中，中方应将中国的完全市场经济地位作为前提，极力争取。并在欧盟所关心的经贸等其他领域，如知识产权、食品安全、环境、市场准入等方面做出让步，以求承认中方市场经济地位的新的《中欧经贸协议》达成。

4.2 在“非市场经济问题”彻底解决之前，充分发挥出口企业的能动作用。“非市场经济地位”问题对中欧双方而言必定是一个困难且长期的问题。既要积极地以发展的眼光看待其发展，又不能盲目乐观。在未能完全取得欧盟对中国市场经济地位的认同之前，中方各方应加强努力，利用现有法律与机制，将可能的损失降到最低。其中最有可能发挥积极作用的主体就是中方的出口企业。企业是反倾销应诉主体，在遭受反倾销调查时，出口企业应当积极应诉。且不论胜诉的可能性，只有应诉，才能有胜诉的可能。在我国尚未取得市场经济地位的背景下，基于欧盟对我国企业“市场经济5标准”的特殊规定，中国出口企业可以通过逐个争取的方式获得其市场经济地位，从而在反倾销调查中获得公平待遇。对于未能争取到“市场经济地位”的企业，可以通过申请个别待遇，获得单独税率，从而使得其产品的倾销幅度以该企业产品的出口价格与替代国正常价值进行比较计算。在以上方案都不可行的情况下，出口企业在反倾销调查被提起时也应积极及时应诉，争取选择对自己最有利的替代国，从而减小倾销幅度，减少损失。在反倾销诉讼中，若被诉方没有应诉，委员会将根据“最佳可获得信息（Best Information Available）”进行裁决，使得出口产品被征收高昂的反倾销税。如果应诉，则可以将损失降到最低。由此可见，中国企业的积极应诉，以确定合理替代国，以求将反倾销调查所带来的损失降到最小是必要的选择。此外，建立行业、商业协会，增强凝聚力，以在政府和企业之间形成沟通纽带的关系，保障信息的传达，也是一项正确的选择。

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