试析农民工人力资本结构优化机制的建构

2014-12-22丁静

天中学刊 2014年6期

丁静

试析农民工人力资本结构优化机制的建构

丁静

（信阳师范学院政法学院，河南信阳 464000）

具有市民化能力是农民工市民化最核心的条件，它反映的是农民工的收入水平，而农民工收入由就业决定。在产业结构不断升级的背景下，新生代农民工的人力资本结构滞后于产业结构升级，导致其就业竞争力弱，就业不稳定，市民化能力不足。为优化新生代农民工的人力资本结构，必须构建产业结构升级与人力资本结构优化的动态机制，健全培训农民工的法律保障机制，确保农民工依法享有培训的权利，并使之落到实处。

新生代农民工；市民化；产业结构；人力资本结构

一、问题的提出

推进农业人口转移，使之市民化，是党的十八届三中全会的重大决定，是我国新型城镇化的重大任务，是我国社会经济持续健康发展的重大选择，是我国实现现代化必须解决的重大问题。目前，市民化以转移农业人口的存量为主，目的是促使农民工进城务工经商。第一代农民工随着年龄的增长已逐渐退出城市劳动力市场，新生代农民工成为农民工的主体。因此，今后我国的市民化主要是新生代农民工的市民化。从农民工个人角度看，市民化需要具备两个最基本的前提条件：一是市民化意愿，二是市民化能力。目前，新生代农民工“市民化意愿”尤为强烈，能否成为市民，就看其是否具备市民化能力。市民化能力，是指跨越市民化门槛的经济承担能力，它反映的是农民工的收入水平[1]89。换言之，农民工能否市民化，就看其能否获得在城市生活环境下足以安家和维持生计的收入。影响农民工收入有两种因素：一是制度因素，二是素质因素。农民工生产技能、知识水平和工作经验等‍①普遍不足，他们不能适应产业结构升级的要求，只能在低端劳动力市场就业，从而导致其收入低。而低收入削弱了农民工市民化能力，使得绝大多数农民工无法转为市民。1亿多新生代农民工挤压在进退两难的城乡间，必将蕴含巨大的社会风险。基于此，本文仅就产业结构与新生代农民工人力资本结构优化问题进行探讨，旨在探讨如何优化新生代农民工的人力资本结构，提高其就业竞争力，从而提高新生代农民工的劳动收入和市民化能力。

二、产业结构与劳动者人力资本结构相匹配的作用机理

英国经济学家克拉克在总结产业发展规律时，提出了产业结构的顺序转换理论：产业结构随着经济发展呈现出有规律的变化，即随着收入水平的提高，国民经济中三个产业的相对位置发生动态改变，按照从农业到第二产业再到第三产业的顺序渐次推进。与此相应，就业结构发生同步转换‍②，从事农业的人数相对从事制造业的人数趋于下降，从事制造业的人数相对从事服务业的人数也趋于下降。

劳动者的就业结构能否与产业结构发生同步转换，取决于劳动者的人力资本结构是否与其匹配。克拉克认为，产业结构转化本质上是对包括物质资源、劳动力和人力资本等生产要素进行重新配置的一个动态过程[2]68。其中，人力资本是产业结构转化的核心要素。舒尔茨认为：“所谓人力资本，指凝聚在劳动者身上的知识、技能及其表现出来的能力，这种能力是生产增长的诸要素中的主要因素。”[3]124‍McConnell也认为，人力资本包括个人的生产技能、知识水平和工作经验等[4]67。人力资本在数量、结构和类型上与产业结构的匹配与否不仅决定着产业结构转化的效率，也是造成失业增加、经济波动和收入差距扩大的重要原因[5]。张国强、温军、汤向俊等学者在增长回归框架下，以中国各省份1978―2008年动态面板数据为基础，从国家和区域层面，考察了人力资本结构与产业结构的关系。他们的研究发现，人力资本水平提升及结构优化会加速我国产业结构转型与升级，并得出结论：一定程度上，一个国家的产业结构转换能力取决于其所拥有的人力资本数量、质量和结构状况[6]。

人力资本结构，是指人力资本的各层次或各类人力资本的构成比例关系，按教育程度或教育类别分为初等教育、中等教育、高等教育和职业教育‍③。

在三大产业中，农业具有劳动密集型特征，工业则以资本密集型和技术密集型为主，服务业内部既包括如交通运输、批发零售等劳动密集型部门，也包括如金融、信息和计算机软件等知识密集型和人才专门型部门[7]8。相应地，三大产业对劳动者人力资本结构有不同的要求。农业对劳动者的素质要求相对较低，在此就业的大多数是具有初等和中等教育的劳动者，尤以初等教育的劳动者为主体；工业和服务业的不同部门对劳动者的素质要求不同，在资本密集型、知识和技术密集型、人才密集型部门就业的绝大多数是具有中等及高等教育的劳动者和职业教育的劳动者。从发达国家产业结构的演进看，第三产业在国民经济中的比重逐渐提高，且在第三产业内部，商业、餐饮业与运输仓储业等产业的产值比重先随着人均GDP的提高而提高，到达一定水平后开始下降，其就业比重也同向变化，逐渐下降；金融保险业、房地产业、信息传输、计算机服务业等产业的产值比重随着经济增长一直上升，其就业比重也同向变化，逐渐上升，第三产业的就业增长主要依靠金融保险业、房地产业等来拉动。

据国家统计局的统计，2011年我国一、二、三产业结构比为10.0:46.6:43.4[8]57，第三产业所占比重43.4%，而发达国家地区第三产业在国民经济中的比重约为70%左右。按三大产业分，我国就业人员结构比为34.8:29.5:35.7[8]45，第三产业就业所占比重35.7%，而发达国家（地区）第三产业就业在70%以上，有的高达90%左右，我国差距较大。其原因在于金融、房地产等新兴行业是吸纳劳动力比较强的行业，但这些行业的进入门槛较高，即对劳动力的素质要求比较高，就业偏向于受过专门职业教育、具有一定专业技能的应用型劳动者。若劳动者现有的人力资本结构无法与不断提升的产业结构相匹配，就会导致其就业结构滞后于产业结构。

三、新生代农民工人力资本结构与产业结构升级的差距

2010年3月，全国总工会新生代农民工问题课题组从新生代农民工与老一代农民工的人力资本结构相比较角度，对新生代农民工问题开展了专题调研，其中有关新老农民工文化程度的调查结果如表1[9]36。由表1可以看出，新生代农民工与老一代农民工相比，虽然文化程度有所提高，但绝大多数仍停留在义务教育和普通高中教育阶段，而接受过专业技术教育的比重尚不足四成，仅占37.5%。

表1 新老农民工文化结构比较表

新生代农民工专业技能不足，不能适应城市劳动力市场的需求。城市劳动力市场中需求量最大的是受过专门职业教育、具有一定专业技能的劳动力，这部分占总需求的56.6%[10]，而新生代农民工中符合这一要求的比例不足四成。因此，新生代农民工就业结构滞后于产业结构升级，导致其就业不稳定。据杨晓军、陈浩等学者2009年的调查，在接受过非农职业教育和培训的外出劳动力中，有稳定受雇岗位的占72.3%，而在未接受过非农职业教育和培训的外出劳动力中，这一比重只有59.6%[11]99。新生代农民工人力资本结构优化滞后于产业结构升级，是其收入长期低位徘徊的重要因素。原因在于：一是目前农村劳动力转移就业前接受职业教育或培训的人数少，且接受的技能培训多数是临时性的、短期性的，这种“短平快”式的培训只适合低端的服务性行业，难以适应新兴的服务性行业。在接受过培训的农民工中，拥有职业资格证书的只是小部分，拥有技师高级技师证书的更是微乎其微。二是新生代农民工在务工城市接受岗位培训难。从新生代农民工就业的单位看，大多是个体、私企、外企等非公有制企业，这类企业只追求眼前利益，需要的是廉价劳动力，自然不会为农民工提供在职培训；从新生代农民工个人看，自学机会少，主要原因是其工作时间长。据笔者组织的教育部人文社会科学研究项目“新生代农民工‘半市民化’问题研究”课题组（以下简称本课题组）的调查发现，新生代农民工日工作时间均超过8小时，在8―9小时的占61.2%，在10―12小时的占38.8%，并且每月加班5天以下的占62.6%，5―8天的占37.4%，他们闲暇时间寥寥无几，纵然想学习也无时间保证。全国总工会新生代农民工问题课题组的调查还发现，新生代农民工中，69.7%的表示迫切需要了解专业技能知识，54.7%的表示需要学习法律知识，47.8%的表示希望提升文化知识[9]34。新生代农民工职业技能得不到提升，也远远跟不上劳动力市场需求的发展，他们转化为产业工人还有较长的距离，只能在低端劳动力市场寻找就业机会。这样，他们就无法在城市稳定就业和定居生活，融入城市更是遥不可及。

四、产业结构升级与新生代农民工人力资本结构优化动态机制的构建

(一) 产业结构升级是“倒逼”新生代农民工人力资本结构优化的动力机制

产业结构升级的过程，也是资本有机构成提高的过程，更是要求劳动者人力资本结构不断优化的过程，否则就会出现职位空缺和失业同时并存的现象，即对劳动力素质要求较高的岗位出现了大量职位空缺，对劳动力素质要求较低的岗位出现了结构性失业。在第三产业内部，一方面，劳动密集型的传统服务业所占比重逐渐降低，如机电、纺织等传统服务业，存在着大量的科技含量要求低的劳动者失业现象；另一方面，技术密集型的现代服务业所占比重逐渐提高，如微电子、金融、保险等高新技术的现代服务业，存在着科技含量要求高的劳动者严重短缺。经过产业结构升级的过滤，较低素质的劳动力被沉淀在低技术水平的产业中，使得低技术产业的劳动就业过度膨胀，从而阻碍了产业结构的升级；较高素质的劳动力在高新技术产业就业，从而推动了产业结构的升级。

产业结构升级形成“倒逼”机制，新生代农民工只有加快转变为现代产业工人，融入产业结构升级的大趋势中，才能有稳定的就业和高收入，才能最终实现市民化的意愿。为顺应产业结构升级的要求，各地可逐步推行“就业准入制”，即根据不同行业技能的内在要求，确定职业准入范围，有计划、有步骤地推行职业准入制度，坚持“先培训，后就业”“先培训，后上岗”原则，对从事涉及公共安全、人身健康、生命财产安全等特殊工种的劳动者，必须从取得相应学历证书或职业培训合格证书并获得相应职业资格证书的人员中录用，最终达到所有行业都实行准入制。新生代农民工如果没有接受职业学校教育或职业培训并取得相应的毕业证或职业资格证，不能直接进入劳动力市场，用人单位不得录用。以此“倒逼”新生代农民工在就业前努力掌握职业技能，使其人力资本结构与产业结构相匹配。

(二) 优化新生代农民工人力资本结构，促进产业结构升级的保障机制

优化新生代农民工人力资本结构，既是顺应产业结构升级的必然要求，也是促进产业结构升级的重要推手，更是新生代农民工顺利就业、提高收入、融入城市的根本保证，唯有加强新生代农民工的职业教育和职业培训，别无选择。为此，必须健全职业培训的法律保障机制，确保新生代农民工依法享有培训的权利；健全培训农民工的三方分担机制，确保新生代农民工培训落到实处。

1. 法律保障机制

确保新生代农民工依法享有教育培训的权利，必须健全培训的法律保障机制。

虽然我国对农民工培训日益重视，出台了很多的文件，各地也出台了农民工教育培训方面的意见、决定或条例，但这些意见、决定或条例都没有上升到法律层面，难以对农民工职业培训进行有效的法律保障。农民工职业培训方面，一些发达国家已有成功做法，如日本先后颁布了《社会教育法》，《青年学级振兴法》等；韩国先后于1980年、1990年制定了《农渔民后继者育成基金法》和《农渔民发展特别措施法》；英国1982年颁布了《农业培训局法》，并于1987年进行了修改和补充；美国1917年《史密斯―休斯教育法》的颁布与实施则使美国的农民学历教育实现了中等化发展。我国应借鉴这些发达国家的成功经验，以国家立法的形式保障农民接受职业培训。结合农民工培训需求形势，我国目前迫切需要完善《教育法》《职业教育法》等，把农民工职业培训的基金制度、监测评估制度、职业资格证书制度和就业制度等以法律的形式加以明确；设立专门机构，负责监督法律的有效实施问题。

2. 三方分担机制

劳动技能是就业的基础，完善就业培训机制，着力提升农民工人力资本，是提高其收入的基础工作。然而，优化人力资本结构是项系统工程，单靠政府、用人单位、新生代农民工个人任何一方都不可能完成，因此健全新生代农民工人力资本提升体系，必须建立政府、用人单位和农民工个人三方共同分担的职业教育培训机制。就政府而言，应发挥农民工培训的主导作用，为培训买单。我国农村基础教育薄弱，历史欠账较多，近几年虽强制实行了九年义务教育，但农村职业教育严重滞后，远远满足不了农村劳动力就业转移的需求。政府的主导作用应体现在以下几点：一要加强农村职业教育，尽快将中等职业教育纳入义务教育体系。农村初中毕业生可自愿选择普高或职高，也可根据就业意向免费参加不同期限的职业培训，接受学历教育、社会生活教育和技术推广、扶贫开发、农村实用技术与劳动力转移培训，取得职业资格证书，增强择业能力。二要规范培训市场，提高培训质量。从目前我国各级政府陆续实施的“阳光工程”“千万农民工援助行动”等活动看，对农民工的培训，期限短且缺乏针对性和实效性。农民工量大面广，仅仅依靠政府有限的培训资源远远不够，难以从根本上提高农民工的技能。为此，可探索建立“政府采购培训成果”的新模式，即政府对承担农民工培训的机构进行资质审查，对符合资质条件的培训机构仅下达培训菜单和对培训后的农民工就业效果进行监督检查，不干预具体的培训过程，依据培训后的就业质量高低作为培训经费支付的依据。为提高农民工的就业质量，政府应通过建立诚信等级评价机制，按照不同标准对职业介绍机构的诚信等级进行评价，定期公布职业介绍机构诚信等级，促使职业介绍机构能真正为新生代农民工提供放心的就业服务。就企业而言，应发挥农民工培训的主体作用。企业管理者应充分认识到劳动者是企业永恒的主体，只有提高劳动者素质，稳定劳动者队伍，才是企业发展不竭的源泉。企业要依法履行职工教育培训和足额提取教育培训经费的责任，制定与企业发展需求相协调的人力资本结构优化方案，切实提高新生代农民工的劳动技能。就农民工个人而言，应发挥培训的内在作用，积极主动参与，勤奋学习，不断提高自身业务素质和综合素质，增强就业能力。