公益林分类补偿的实践与思考

◆撰文/周子贵

公益林分类补偿的实践与思考

◆撰文/周子贵

实施森林生态效益补偿机制，促进山区林农增收，是建设“民生林业”的重要措施。为逐步建立公益林“分类补偿与分档补助相结合，量力而行、分步推进、逐步完善，补偿标准基本合理、补偿资源多元化”的生态效益补偿机制，积极探索“分级管理、分类补偿”的管理新模式，从2007年起，省有关部门对公益林分类补偿进行了实践。笔者结合当前实践情况，提出一些建议供相关部门参考。

分类补偿的主要方法

2007年，浙江省开始在临安市和开化县按“优质优价”的补偿思路和“区位从重、质量从优、规模从大、管理从严”的划分原则，开展分类补偿试点工作，主要方法有以下三种。

二档分类补偿法。该方法按照林分质量、区块规模两个指标，将当地公益林分为“提高档”和“基本档”两类。划为“提高档”的是集中连片面积500亩以上，一类林（指郁闭度0.7以上的阔叶林，或郁闭度0.7以上的针阔混交林且阔叶林比例≥50%）比例占70%以上，以及江河源头、自然保护区、重要饮用水源头等地的公益林；划为“基本档”的是“提高档”之外的公益林。临安市98.4万亩公益林中被划为“提高档”的有47.25万亩，开化县87.6万亩公益林中被划为“提高档”的有49.35万亩。

“基本档”补偿标准为2007年全省的统一标准，即12元/亩；“提高档”补偿标准为15元/亩，两档之间相差3元/亩。临安、开化共确定“提高档”公益林面积96.6万亩，共发放补偿资金1449万元，其中“提高档”与“基本档”之间的差额补助资金289.8万元，由省财政拨付。从2007年试点情况来看，“基本档”与“提高档”3元/亩的档差偏小，差别难以体现。

三类分类补偿法。该方法先将公益林生态区位分为特殊保护区位、重点保护区位和一般保护区位，再根据林分质量、区块规模和管护要求将公益林划分为一类、二类、三类。

一类为特殊保护区位（这里专指国家级自然保护区）中权属为集体的公益林。二类为重点保护区位（指重要江河源头及两岸、高速公路及国省道两侧、自然保护小区等）中达到以下要求的公益林：优质林分面积占70%以上或是阔叶林、混交林（阔叶树比例占50%以上），林分郁闭度在0.7以上，林分平均胸径、树高、蓄积量达到一定水平，集中连片面积在1000亩以上。三类为除划入一类、二类以外的所有公益林。

临安市在清凉峰国家级自然保护区内划定5.55万亩一类公益林，开化县在古田山国家级自然保护区内划定1.61万亩一类公益林。两地对一类公益林实行租赁管理，临安年租赁资金为31元/亩，开化为36元/亩。临安市划定二类公益林6.45万亩，补偿标准为22元/亩；开化县划定二类公益林16.65万亩，补偿标准为25元/亩。对于三类公益林，两地补偿标准为2008年全省的统一标准，即15元/亩。

对一类、二类公益林采取的主要管理措施。一是与经营者签订新的租赁合同和保护协议，二是禁止实施采伐、更新及生产经营活动，三是山林由自然保护区或以村为单位进行统一管理，四是集体林的补偿资金按面积比例落实到户。三类公益林则按原有规定进行管理，根据林分状况可实施相应的抚育经营并发展“林下经济”。

自然保护区租赁补偿法。该方法是对国家级自然保护区中权属为集体的公益林实施租赁补偿。浙江省从2011年起，在临安、开化开展一类公益林租赁补偿试点工作的基础上，对国家级自然保护区核心区和缓冲区内集体所有的公益林全面推行“租赁补偿法”，2013年将该方法推广到实验区，实施“三区”同步租赁。租赁补偿标准为33.2元/亩，以后将根据全省经济发展水平和社会需求，适时调整租赁补偿标准。

“租赁补偿法”的主要做法有四点。一是明晰产权，登记造册。各自然保护区以村为单位，对照林权证书，明确集体统管山、责任山、自留山和林种、面积、权属及经营权流转情况，将其登记造册并落实到村（组）、农户、小班地块。二是通过决议，签订合同。到户经营的山林，农户先与村委会签订委托租赁决议书，再由村委会统一与自然保护区签订租赁补偿合同；对村（组）集体统管山，在村（组）民代表会议上通过集体林租赁决议后，由村委会统一签订租赁补偿合同。三是制定租赁补偿办法，规范资金管理。租赁补偿资金分为管护资金和租金两部分，其中管护资金由自然保护区统筹安排，用于雇用护林人员及相应的管护设施支出。租金部分按权属不同进行管理：农户经营的山林租金直接拨付到该农户账户；村（组）集体统管山租金由各村（组）按照利益分配机制，制定使用管理细则，实施专账设置、单独核算、登记造册、认领签收制度，确保专款专用。四是统一租赁管理，严格管护要求。租赁山林统一由自然保护区按相关规定管理，护林员统一由自然保护区聘任；自然保护区与各村合作，通过加强宣传、确界立标、设立护林管理站等方法加强对租赁山林的管护。

分类补偿的成效与问题

从近几年公益林分类补偿实践情况来看，主要取得了五点成效，并存在两方面的问题。

“按质论价”的认识得到强化。以往，公益林补偿资金一直以“平均主义”的方式发放。通过分类补偿，向公益林经营者传达了一个“优质优价”的信号，“高质量高补偿”的观念更加深入人心。如今，“租赁补偿法”已在自然保护区全面推广实施并得到国家林业局的肯定。

增加林农收入，调动经营主体的积极性。开化县2009年有1.61万亩公益林被划为一类，16.65万亩公益林被划为二类，补偿标准比三类分别提高21元/亩和10元/亩，林农收入增加了200.31万元。提高补偿标准，在一定程度上调动了经营主体提高林分质量的积极性。

推动了管理方式的多样化。采用分级管理的方式，如对一类、二类公益林限制开展经营性活动、变更调整等，而对三类公益林实施适当的经营及抚育、更新，推动了公益林管理方式的多样化，有利于公益林的动态管理，可以逐步实现公益林生态功能的最大化。

推动了集体林权制度改革。从山林权属确认、产权明晰登记、租赁决议通过、租赁合同签订、补偿利益分配到补偿资金发放、资金使用管理等，都符合林权制度改革“山定界、林定权、人定心”的要求，既维护了农民的利益，又推动了林权制度改革。

加强了自然保护区的建设和管理。自然保护区集体林租赁补偿制度实现了集体公益林从无偿使用、低标准补助到较高标准补偿的转变。森林由自然保护区统一进行管理，可以加强自然保护区对资源的保护力度；同时，通过“山林定权”明确了产权归属，减少了纠纷，维护了林区的稳定。

以区位（级别）分类还是以质量分类存在争议。以区位（级别）分类相对比较简单，但“优质优价”的理念难以得到体现；若以质量分类为主，因林分质量有一个动态变化的过程，需分一定年限进行审定，工作量大，实施起来有难度。相关部门亟须研究制定统一的、具有可操作性的分类标准。

补偿标准的差别及带动性的强弱难确定。2007年“基本档”和“提高档”3元的档差偏小，对促进公益林提质经营的作用不明显；而差距一旦拉大，则会加剧林农间的矛盾，造成社会的不稳定。山区与平原的林农对林木的依赖性不同，两者的补偿区别也有待进一步研究。此外，自然保护区实施了“租赁补偿法”，而对与自然保护区一样管理相对严格的林分，如国家一级公益林等，并未实施较高的补偿标准，仍会产生一定的矛盾和问题。

对深化分类补偿机制的建议

从分类补偿实践结果来看，“三类分类补偿法”和“自然保护区租赁补偿法”取得了明显的效果，特别是“自然保护区租赁补偿法”，利用较小的资金投入，取得了巨大的社会效益，既保障了林农利益，又促进了自然保护区的建设与管理，维护了林区的稳定，值得进一步推广实施。为完善森林生态效益补偿机制，推进“民生林业”建设，笔者对进一步实施“分级管理、分类补偿”提出几点建议。

完善并推广实施“三类分类补偿法”。以“三类分类补偿法”为基础，完善分类标准与指标，推进“分级管理、分类补偿”的实施。建议以区位分类为主，将国家一级公益林、省一级公益林，以及国家级风景区与森林公园、重要水源保护区等地的公益林划为一类公益林；以林分质量分类为主，将重要江河源头及两岸、高速公路及国省道两侧、大中型水库周围的林木，以及自然保护小区等区位中的优质高效林划为二类公益林。从保护的要求来看，一类公益林需严禁采伐、严格管理，可在自然保护区租赁补偿的基础上，逐步推行政府租赁的形式。

拉开差距，确保分类补偿的连续性。开化县2008年一类、二类、三类公益林补偿标准分别为36元/亩、25元/亩和15元/亩，在当时是比较合适的。但到了2013年，全省公益林最低补偿标准已提高到25元/亩，各类公益林补偿之间的差距又变得不明显了。因此，应及时调整分类补偿标准，拉开各类公益林补偿之间的差距。笔者建议同期二类与三类、一类与二类公益林间的补偿差额各增加10—20元/亩，这样既可以保证公益林补偿制度的连续性和普适性，又体现了分类补偿政策的目的。另外，应根据公益林林分的变化情况，实施分类情况的动态调整，做到“优进劣退”，调整间隔期以3—5年为宜。

把握好分类补偿的几个原则。一要有利于社会和谐。实施公益林分类补偿会产生利益重新分配的问题，要严格划分标准，减少人为影响，合理拉开差距，防止矛盾激化，以增加林农收入、构建和谐社会为目标，避免产生新的不稳定因素。二要有利于提质增效。要在确保重要生态区位、生态脆弱地区得到有效保护的同时，贯彻“按质论价”的要求，激励经营者经营好公益林。三要有利于加强管护。进一步完善公益林管护机制，提高管护水平，确保公益林建设成效。四要具有可操作性。分类补偿涉及质量划分、标准确定等问题，应以标准明确、方法简明、便于操作为基本要求，注重普适性。

建立相应的“分级管理、分类补偿”管理制度。应制定《公益林分级分类标准》、《公益林政府租赁办法》等相关规定，规范实施公益林分类补偿，促进公益林分级管理。另外，还需加强宣传，增强林农对“分级管理、分类补偿”政策的认知度，使公益林“分级管理、分类补偿”制度真正深入人心。