农村土地改革的现状调查和制度完善

符燕培　刘建楠　周佳丽

摘 要 十八届三中全会提出了新一轮的土地改革，农村土地制度改革牵涉面广，在体制方面触及的层次深，引起了社会各界的普遍关注。本文研究了土地改革的现状，并且深入了解改革试点和未改革地区的发展状况，在此基础上提出了完善改革的意见。

关键词 土地改革 农村集体经营性建设用地 宅基地 土地承包经营权

作者简介：符燕培、刘建楠、周佳丽，中国劳动关系学院。

中图分类号：D923.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）11-049-02

一、 数据分析和主要结论

2014年1月到9月期间，我组成员通过问卷调研、实地访谈、经典案例分析等方式调研了五大省市，12个农村。其中改革村分别是：黑龙江省齐齐哈尔市克东县；江苏省太仓市城厢镇；重庆市荣昌县高峰街道；山东省枣庄市金陵寺村；江苏省江阴市华西村；江苏省江阴市宋家圩村；江苏省苏州市吴中区胥口镇香山村；浙江省湖州市德清县；浙江省长兴县水口乡。未改革村分别是：江苏省江阴市苍山村；江苏省扬中市三茅镇兴华村；浙江省湖州市长兴县包桥村。

通过调研和数据分析，关于正在推进的土地改革，我们得出以下结论。

（一） 改革中的优势

1.农民收入提高。以华西村为例，村民们将自己的土地作价入股华西集团成为原始股东。经过几十年的发展和积累，中心村村民的资产少则百万元，多至千万元。相比改革之前，村民的收入增长了上百倍。

2.集体化经营方式的优势凸显。吴仁宝在60年代就带领村民进行了集体化的改革，但当时人们普遍不看好这种集体化的改革。 农科院的农村经济理论家党国英曾说：“华西想重走集体路是“犯糊涂”。”但事实证明，吴仁宝的“大合并”式改革，给华西人带来了实实在在的“共同富裕”，并且这种“大合并”如今仍在继续进行着，叫做“资源整合”，即集体化整合。

集体化的农村土地经营方式是一种有利的农业发展方式。 改革村的农民也都选择了把各家土地集中起来，进行集体化发展。

（二） 改革中的问题

1. 农村土地承包经营权中土地权属不明。农村土地承包经营权的抵押办法的施行如火如荼，但施行的前提是土地权属明确。权属不明，谈何利益享有？《央视财经评论》特约评论员张鸿对于允许土地承包经营权进行抵押难以实行给出了解释：第一，法律障碍。我国《物权法》、《合同法》规定的农村土地经营权的抵押和担保没有法律效力至今未修改。第二，承包经营权的价格难以确认。

为了更好的实行土地经营权的抵押，必先进行土地的确权。其内容应包括使用期限、土地亩数、属谁所有等方面。只有产权清晰，明确抵押的权属，才有评估的标的，才能谈抵押和其他一系列交易。

2. 改革运行模式单一。十八届三中全会的改革决定中共包含了三方面的内容：农村集体经营性建设用地的入市，农村土地承包经营权的抵押流转，城乡建设用地置换。通过我们对五大省市，12个村庄的调研，我们发现现有的改革方式基本倾向于土地承包经营权的抵押与租赁，高达100%；少许村庄同时还进行城乡建设用地置换，占37.5%；没有村进行农村集体经营性建设用地的入市。

3. 缺乏合理规划。调研数据显示，在进行城乡建设用地置换改革的3个村均没有一个合理的改革规划。宋家圩村的村民表示，村委虽然回收宅基地，但缺乏合理规划，完全按照自愿原则低价回收，故很少有村民进行宅基地置换。因为回收的宅基地都零散的分散于村里，村委无法整体规划回收的土地，只能暂时闲置土地。

4.土地用途转变。改革最重要的一个前提就是“符合规划和用途管制”。华西村的改革显然违背了该前提。在早期改革过程的中，华西统一回收村民的宅基地和耕地用来兴建厂房发展工业，所有的粮食蔬菜都依赖外村购入。这是极不可取的。

5.土地定价过低且死板。城乡建设用地置换和土地承包经营权的抵押的改革都涉及了土地定价问题。土地定价能否让农民满意，是改革能否进行下去的关键。经调研发现，无论进行何种改革，土地的定价均是由村委或银行决定的，而不是与村民协商或由市场调节。单宋家圩村的城乡建设用地置换的改革来说，村委在回收宅基地时按900-1000元每平米的价格进行补偿，由村委单方面决定的，村民根本没有置喙的余地。

6.监督制度缺陷。监督制度的缺陷是改革中的一大难题。以邵长宝案为例，由于枣庄市金土地融资担保要求申请人提供“反担保”，故邵长宝利用由妻子任法人的“银苗兔业”做担保欲申请贷款的“银苗粮食”。这明显不合理之处，竟然在各方都以为对方会对其业务内审核负责的假设下，先后通过了各级资格审查。极大的监管漏洞，再加上邵长宝经营决策失误，让金陵寺村的村民跟着邵长宝陷入困境。

7. 村民合法权益受到侵害。村民合法权益受到侵害的原因有三：第一，村民的法律意识普遍不强，意识不到自己的合法权益受到了侵害；第二，村委注重政绩，普遍忽视村民权益保护；第三，现行法规中对于村民权益保护的条款甚少。

笔者还调查发现了一个共性问题，即“办法”单规定了改革前期须符合的条件和如何进行改革，且多为程序性规定；但没有明确规定如何监督改革中是否按计划执行、进行信息公开、如实分配利益这些细节性问题，和各村违法改革的后果。

二、 完善意见

（一） 确认土地权属

在土地要进行流转之前进行确权，避免在流转中缺少评估标的。土地确权是指明确组织对集体经营性建设用地和农民对宅基地的使用权和村集体的经营性建设用地、村民宅基地的面积，并登记发证。只有经过确权登记的集体建设用地才能合法流转。扎实做好城乡建设用地确权登记发证工作是建立城乡统一建设用地市场的重要基础。

2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。只有通过登记、发证等物化形式把权属固定下来，其后的流转和市场交易才能进行，否则就容易出现产权不完整不清晰、流转交易市场不规范、交易行为不透明等情况，影响改革的进行。

（二）丰富投资方式

丰富土地流转的方式：银行贷款、风投资金、私募股权资金等。像经营公司一样把土地盘活，用土地本身的价值去吸引投资者合作开发，不单依赖于银行贷款。借鉴美国的经营方式，大规模集约化生产，公司化运营，形成完整的产业链。

（三） 制定合理规划

制定合理规划进行改革。例如在进行城乡建设用地置换时，村委首先了解当地的土地市场，制定合理的大体的计划。在此基础上结合村的实际情况，与村民进行初步的协商，对计划进行进一步的完善。在符合政府对土地规划的大前提下，寻找有合作意愿的开发商或合作者，对于村里可用土地协商具体规划和定价。

（四） 限制土地用途转变

符合规划和用途管制。我国严格保护耕地的基本国策不变，按规划严格实行土地用途管制原则不能突破。在改革过程中政府的土管部门对村集体土地用途进行监督，防止村集体突破土地管制和规划谋取不当利益，同时杜绝自身滥用权力损害村民的利益。

（五）在各地银行推广出台土地承包经营权抵押业务

农用机械缺失，限制农业发展。为此，中国农业银行、太仓农村商业银行、苏州银行、湖北随州汇丰村镇银行相继推出农村土地承包经营权抵押业务。为了更好的推进此项业务，根据农村土地改革精神和政策，中国农业银行出台《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法（试行）》。

早在黑龙江就有试点地区允许土地承包经营权抵押。村民分别持有农村土地承包经营权证和农村土地经营证，把经营权单独拿出来，与使用权相分离。农民用经营权证抵押。第一个证用于定性，把土地确权；第二个证是用于定价，有市场决定价格。个人抵押可能遇到麻烦，而第三方的大公司将地入股，在整体规划下转包给农民自营，用大公司的名义和银行谈抵押事项。这起到了担保作用，增加银行信任度，降低了风险。

允许土地承包经营权抵押，大大的激活的农村土地的价值与前景，这是一个具有生命力的改革举措。由此带来的利益，不是10%、20%的增加，而是成倍的增长。

（六）完善监督制度

1. 完善抵押贷款时的审查制度。枣庄市峄城区农经局党组副书记于荣华在邵长宝案例中总结道：“在土地经营权抵押改革过程中，主要有两种风险，一种是经营性风险，一种是非经营性风险，如个人信用问题，这类风险也是最难管控的，因此镇级和村级组织需要参与到信用评定中，今后要由镇经管站出具申贷企业及其反担保企业的关系鉴定书，并且对辖内合作社施行账户统管，区级政府应加强抽查”。 在改革地区尝试着建立个人信用体系或集体信用体系，加大对不良信用的个人或集体的放贷门槛。

2. 建立村民监管组织。调研显示村民普遍没有参与进改革的决定，完全由村委掌控，村委没有及时村务公开。在未来的改革中，村集体应该组织村民建立监督团队、村委定期公开改革情况，增加透明度，以便村民对村委和开发商的行为进行监督，保障自身的合法权益。

（七）保障村民合法权益

1. 提高村民法律意识。注重法制宣传：改革之前在村中明显地方张贴村民的权利，提高村民的法律意识，鼓励村民积极主动的参与改革；上级政府开通监督热线，建立村民维护权益的合法渠道。

2. 增强村委服务村集体的意识。部分的改革决定权在村委与村民，让他们根据实际情况来决定是否改革以及改革的方向。村委应定期主动公开改革实时动态，以保障村民的合法权益。

3. 加快法律的修改。从2008年中央提出逐步建立城乡统一的建设用地市场开始，国土资源部等部委就开始着手修订《土地管理法》。草案修订的过程中，国内专家学者希望能按照建立城乡统一的建设用地市场的思路，完成对农村集体土地流转、征用、供应乃至住宅用地续期费用等问题的突破，推动土地体制深层次改革。但国土部门还未完成对《土地管理法》的修订。未来要加快法律的修改，从法律层面约束现行改革中普遍存在的不当行为。

4. 完善现行法规。笔者所调研地区普遍没有出台相应的法规对改革予以规范。在进行今后的改革之前，各地首先要出台相应的法规，保证改革的顺利进行，让改革做到有法可依。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》与《思南县农村集体建设用地使用权流转工作实施方案（试行）》这两个现行法规在规定改革前期的程序性的方面是很好的，规范了土地使用权抵押过程中的程序性问题，让实际操作过程做到有法可依；明确规定了改革前期的流程：何时进行改革和如何进行改革，法规还明确规定了后期利益的分配；法规同时把村民意见纳入参考范围，真正让村民对自己的地可以自己做主，保障了村民的参与权与知情权。可供以后其他省市出台改革文件时借鉴。

尚欠缺的是如何监督改革。未来，各地要出台法规来规范改革进程，规定监督方式，确保改革切实按照计划执行。

通过此次调研，我们发现现行的农村土地改革利弊并存，改革初期有很多地方不完善：缺乏监管体系和法律保障，对于现行改革暴露的问题没有高效的解决方案。这为改革全面推广和土地法修订提供了方向。在新一轮的改革中，借鉴已有的经验，让土地改革真正的惠及农民。

注释：

姚洋.中国农地制度：一个分析框架.中国社会科学.2000（2）.

刘润秋.十七届三中全会以来我国农村土地流转现状评估.学术评论.2012（1）.

向松祚.土地终将变成农民私有的土地，我们终将实现这一点.中央财经评论.http：//finance.sina.com.cn/review/hgds/20140823/001420096090.shtml；2014年8月23日.

朱正刚.正确理解新一轮农村土地制度改革的新形势与新任务.十八届三中全会精神学习.第15页.

中国农业银行首推农村土地承包经营权抵押贷款.北京日报.http：//www.0546fdc.c om/news/gnxw/20140822/20140822103522.htm；2014年8月23日.