加大我国农业财政投入规模的对策建议

娜仁图雅

(内蒙古财经大学 财政税务学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

农业是一种弱质产业，受自然条件影响较大，且生产方式的变革受一些客观因素干扰而迟滞。因此，需要政府财政的扶持。目前，世界各国对农业都采取了特殊政策，予以一定的财政投入，以促进农业稳步、健康、可持续发展。总的来说，我国对农业的财政投入不足，阻碍了农业快速发展，这是需要政府高度重视、亟待解决的一个问题。

一、我国农业财政投入绝对与相对规模分析

农业财政支出规模的变化和发展趋势可以用指标法来反映。通常情况下，衡量农业财政支出规模和趋势的度量可以使用绝对指标，也可以使用相对指标。绝对指标一般用农业财政支出绝对量表示，相对指标一般用财政支出占农业支出占GDP的比重表示，或使用财政支出占农业支出占财政支出的比重表示。财政支农支出绝对量能直观地、具体反映一定时期内的财政支农支出规模，是政府部门编制预算和控制财政支农支出规模的重要指标之一;采用相对指标来衡量财政支农支出规模，最大的益处是可以进行比较分析，进行不同时期的比较、不同国家之间的比较，能够较好的反映财政支农支出对农业经济影响程度。本文中的财政支农支出投入总额是指政府预算内的财政支农支出投入总额。

不同国家之间的比较，能够较好的反映财政支农支出对农业经济影响程度。本文中的财政支农支出投入总额是指政府预算内的财政支农支出投入总额。

(一)农业财政投入绝对规模变化与发展

第一，财政支农支出绝对量逐年增长。图1显示，农业财政投入由1978年的150.66亿元，增加到2011年的9937.55亿元，增长了近66倍。

从1978—2011年除1980年、1981年、1999年负增长以外，其余年份都在稳定增长。尤其1998年政府实施积极的财政政策，使财政支农支出大幅增加，当年财政支农支出绝对规模增长到1154.76亿元，环比增长率达到50.68%，而1981年财政支农支出绝对规模只有110.21亿元，环比增长率为负26.5%。导致财政支农支出绝对量波动增长的原因:一是改革开放以来，中国实行农村家庭联产承包责任制和大幅度提高农产品收购价格，调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的发展;二是从1980年开始实行利税分流改革试点，导致财政收入出现负增长。1980年财政收入比上一年减少52.96亿元，1981年比1980年又减少了90.42亿元，财政收入的减少也导致了对农业支出的减少;三是进入21世纪以来，随着对“农业重中之重”的认识程度的提高，加大了对农业的支持力度，使农业财政投入绝对量逐年上涨。

第二，财政支农支出环比增速低于同期财政收入环比增速。表1、图2显示，从1978—2011年的34年间，财政收入增长速度高于财政支农支出增长速度。其中，1999年、1981年和1980年三年的财政支农支出增速分别负增长，即－5.98%、－13.98%和 －26.5%。

从1978—2011年，财政支农支出总额增长的波动大于财政收入增长的波动，财政支农支出增减波动基本上达77.18个百分点，财政收入增减的只有31.22个百分点，前者是后者的2.5倍。

1993—2011年的19年间，财政收入年均增长率为28.29%，财政支农支出年均增长率为19.67%。财政支农支出总额的年均增长率低于财政收入的年均增长率8.62百分点。这些问题反映出，农业财政投入的增长幅度低于国家财政经常性收入的增长幅度。近年来，农业财政投入总量以较大的速度增加，但没有达到《中华人民共和国农业法》规定“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”的要求，说明实践中很难落实到位。

图1 历年中国财政支农支出绝对规模

图2 中国财政支农支出与财政收入环比增速比较

表1 中国财政支农支出环比速与财政收入环比增速比较 单位:%

(二)农业财政投入相对规模变化与发展

农业财政投入相对规模，即财政支农支出相对量，是指一国在一定时期内财政支农支出占国内生产总值，或占财政支出总额的比率。财政支农支出总量占同期国家财政总支出的比重反映各级财政对支农支出的重视程度，财政支农支出总量占农业总产值的比重反映财政对农业的支持程度。

第一，财政支农支出总额占同期财政支出总额的比重。

表2、图3显示，尽管中国财政支农支出绝对量有所增长，但政支农支出相对量呈现一路下滑趋势，由1978年的13.42%下降到2011年的9.096%。这个指标反映出反映国家财政对支农支出的重视程度不够。

中国财政支农支出的相对值远远低于西方发达国家和发展中国家。据相关研究资料，发达国家的支农水平约为30%～50%，其中美国和欧盟分别达到50%和60%，巴基斯坦、泰国、印度、巴西等发展中国家约为10%～20%。可见，中国在农业财政投入政策方面还有待于强化，以体现农业的国民经济基础地位。

表2 中国财政支农支出占财政支出总额的比重 单位:亿元或%

第二，财政支农支出占当年农业GDP①的比重。

表3、图3显示，第一阶段1978～1995年，这个阶段财政支农支出占当年GDP的比重呈现出逐年下降趋势，由1978年的10.92%下降到1995年的4.74%;第二阶段1996～2011年，财政支农支出占农业GDP的比重呈现上升趋势，由1996年的5.0%上升到2011年的20.93%，上升了15.93个百分点。由于农业GDP年际间增长速度的不均衡，导致农业财政投入占农业GDP比例变化的不均衡，年际间变化较大，但总体上是大幅度下降趋势。但这一比重从1998年以后开始缓慢增加。这个指标反映了中农业财政投入与农业对国民经济贡献不对称。

按照WTO农业规则，中国作为发展中国家，用于农业的财政支持最高水平为农业总产值的10%。表3显示，按中口径的财政支农支出计算的话，财政支农支出占农业GDP的比重在34年中有12年份达到了10%，其余22年在6%左右徘徊。

图3 中国财政支农支出占财政支出与农业GDP的比重

表3 中国财政支农支出占农业GDP的比重 单位:亿元、%

上述分析结果看，农业财政投入绝对规模上看，政府不断加大财政对农业的投入，但是从相对规模看，财政支农支出占财政总支出的比重来看却呈现持续下降的趋势;财政支农支出占农业GDP的比重变化具有十分明显的波动性和阶段性。

二、我国农业财政投入规模不足的原因

根据世界主要发达国家财政支援和保护农业发展的经验，公共财政对农业的公共投资应该在1～1.1之间，按照财政对农业的公共投资应保持在1来计算的话，财政支农支出占农业GDP的比重也应该达23.24%，财政支农支出占财政支出的比重应该达到10.1%。从现实情况看，中国财政支农支出占财政支出的比重不足10%、财政支农支出占农业GDP的比重最高只有21%。其主要原因有以下几点:

(一)中国农业本身高风险、低收益

中国农业发展所具有的自然条件极其差，产出具有极大的不稳定性，造成农业投资收益率低;同时中国农产品供求弹性小，农业面临相当大的市场风险和自然风险，决定了农业产业化的脆弱性。

(二)中国长期实施的“重工轻农”歧视性产业政策

长期以来中国政府采取了倾向工业的政策，为了降低工业部门扩张的成本，不得不压低农民收入、农产品价格，增加农民费税负担。在这种歧视性政策下，农民的收入长期徘徊在超低水平上，农业发展资金也得不到有效保障，使农业生产率长期处于较低的水平。而且中国多年来一直采用“粗放型经济增长”方式，在工业化和城镇化进程中，政府缺乏合理的规划和保护，导致水土流失，土地盐碱化、沙漠化、耕地面积退化减少等一系列问题。

(三)长期实施“歧视性”、“软性剥夺”的财政政策

对农业实施“歧视性”和“掠夺”财政政策，主要表现在以下两个方面:一方面，农业财政投人低于国际最低标准。根据国际经验，在人均GNP为300～1200美元期间，国家基本建设投资用于农业的比例应在10%左右。但中国长期以来远远低于这个比例，虽然2004年以后每年都有所增长，但都低于10%以下。另一方面，农业财政投入低于国家制定的标准。但实际上，除了“一五”、“二五”、“四五”、“七五”期间以外，国家对农业的投资都低于甚至远远低于《农业法》的要求。“软性剥夺”政策(税费改革之前)，主要集中在农民身上。对农民“乱摊派、乱收费、乱集资、乱罚款”。这些剥夺政策的后果是农民负担日益加重。

(四)财政收支相对规模制约着财政对农业投入

尽管改革开放以来，中国财政收人和财政支出的绝对规模有了大幅度提高，但财政收支占GDP的份额，呈现逐年下降趋势。

图4显示，1978～2011年财政收支的相对规模，其中财政收入相对规模由1978年的31.06%下降到2011年的21.97%。财政支出的相对规模由1978年的30.78%下降到2011年达到23.10%的水平。财政收支的相对规模过于小，决定了短期内扩大财政支农支出规模较难。

从以上数据及分析可以得，农业财政投入规模，随着经济社会的发展和国家财政收入的增加而增加。农业财政投入总额从1979年174.33亿元增加达到2011年的9937.55亿元。但农业财政支出占国家财政总支出的比重和占农业GDP比重一直不高，落后于发达国家。

图4 中国财政收支占同期GDP的比重

(五)财政支农资金投入分散和管理混乱

目前，中国财政支农资金使用分散和交叉重复并存，难以形成合力。现行的财政支农政策是由传统计划经济体制延续而来，支农资金的科目分类、管理体制都是以部门块块为主。所有涉农部门和职能机构，都存在财政支农资金的切块(见表4)。如农业基本建设投资、扶贫资金涉及到财政、农业、发展和改革委员会、国有土地部门、民政、扶贫等多个部门管理。甚至同一事权可能也要涉及到多部门联合完成。如用于水利建设投资就涉及到农业、水利、财政、交通等多个部门。这种格局导致各自为政，交叉重复、工作成本高、效率低下，形不成合力。

表4 现行中国农业财政资金管理格局(主要部门)

财政部作为预算管理部门，负责所有农业财政资金的预算审核和拨款等。除此还有政策性补贴、中央财政支持地方农业推广专项、农业产业化专项资金等。国家林业局中央本级的林业基本建设投资、林业事业费、林业科学事业费、林业三项费用、重点生态工程建设资金等中国气象局 国家财政安排的所有气象资金的分配管理使用国防办 特大防汛抗旱资金、水利建设基金应急度汛部分

三、建立稳定的农业财政投入增长机制的对策建议

针对我国农业自身特点和公共财政投入农业不足的问题，必须加大农业投资规模，加大财政支农力度，将农业财政支出占农业增加值的比重应提高的23%以上。按照总量持续增加、比例稳步提高的要求，加大对农业的投入力度。财政对农牧业投入增长速度要高于经常性财政收入增长速度。加强牧业土地出让收入的计提和使用管理，土地出让收益优先用于农牧业土地开发，新增建设用地有偿使用费全部用于耕地开发和土地整理，积极引导社会资金投向农牧业和农村牧区。

(一)逐年提高财政对农业投入强度

财政投入是农业稳定发展的重要资金来源。现阶段，我国已进入“以工促农、以城带乡”的新农村建设时期，国民收人分配格局应倾向有利于“三农”方向。为此，按照财政收入增长率略高于地区生产总值增长率和量入为出、积极稳妥、收支平衡的原则，强化财源建设，不断增强财政支持农业经济和农村公共物品、公共服务的能力。

(二)与时俱进，把握重点农业投入领域

合理的财政支农支出规模对内蒙古农业农村发展有着非常重要意义。因此，遵循公共财政和民生为本的原则，更加规范财政支农支出范围、支出重点更为科学。根据世界各国的经验，可以明显地看出，一个国家根据其工业化水平的高低，国民收入的多少，财政支农的重点是不同的。法国财政直接投资于农业规模化经营，东盟国家财政的投资重点是兴修水利和农村道路。依据我国的国情，当前我国财政支农的重点为农业基本建设、农业科技发展、减灾抗灾资金投入、农业生态环境、农村教育等领域。

(三)整合财政支农资金

在《政府收支分类科目》中没有单独的农业收支科目，而是混合在有关的农林水气、交通运输、节能环保、教育、科学技术、医疗卫生、社会保障等多个科目中。因此，结合事业单位改革，整合分散的支农资金。

整合支农资金，并不仅仅是通过简单的调集和归并，把资金统到一块办几个大项目，也不仅仅是单纯地将某一部分资金划归一个部门或机构管理。必须严格坚持“渠道不乱、用途不变、优势互补、形成合力”的原则，在统一规划指导的前提下对口申报项目，在统筹安排资金的前提下分级管理资金，在统一项目实施的前提下分口管理项目，在统一绩效评价标准的前提下分别评估统计各类项目资金形成的效益，统一协调的分工负责制。在确定资金整合范围时，要坚持按发展规划整合支农资金，以主导产业和项目打造支农资金整合的平台，坚持各类项目资金的使用范围和投资方向不变，与整合平台项目用途不相符的资金不要纳入整合。

(四)强化有效预算监督机制

有效的预算监督是保障财政支农资金高效运行的重要条件。我国现行财政农业投入政策缺乏有效监督，在宏观上表现为国家缺乏对财政农业投入到位状况的监督保障。因此，强化农业财政资金管理的预算监督机制，确保强农惠农富农政策的有效落实和支农资金安全规范运行。做好强农惠农资金管理制度的梳理、评估工作，针对资金使用和管理中发现的问题，及时修改完善，确保资金安全、规范和高效运行。

(五)促进农业投资的法制化与规范化

完善现有《农业法》，并应尽快制定和实施独立的《农业投资法》以及相关法律，建立农业投资法律保障体系，明确投资主体的具体责权，并且根据预算管理体制创新的需要，健全财政法律制度体系，加快财政立法建设进程，完善农业财政资金预算管理、政府采购管理、农业财政资金使用绩效评价、利用健全的立法手段从制度上保持农业财政政策的可持续性和稳定性。同时，围绕农牧业健康发展和农畜产品质量安全，健全和完善农牧业行政执法体系。按照经营、检测与行政执法分离的原则，加强草原监督管理、动物防疫监督、植保植检、农牧机监理等法律法规授权的行政执法体系建设。

当前还应加快建立健全农业保险制度的配套改革，推进农业保险法立法，建立农业再保险机制和巨灾风险基金等，确保农业的健康有序发展。

［注 释］

① 本文所采用的农业GDP是以报告期(一年)内第一产业所创造的国内生产总值来代替.

［1］谭建立，石常明.我国农村财政投融资问题研究［M］.北京:中国财政经济出版社，2011.

［2］郭孝忠.财政支农支出的经济效率研究——以辽宁省为例［D］.沈阳:沈阳农业大学，2008.

［3］陈其清.湖北省公共农业财政投入问题研究［D］.武汉:华中农业大学，2007.

［4］赵红霞.惠农政策谱写农村变化新篇章［J］.中国财政，2012，(19).