论人民团体在我国协商民主中的属性和内容

布成良

[摘要]中国的协商民主是中国共产党人创造的社会主义民主政治的特有形式。推进中国协商民主不能照搬西方理论，而应从实际出发，发挥人民团体在协商民主中的作用。人民团体有广义和狭义内涵，人民团体的协商既不同于人民政协的政治协商，又不同于基层民主协商，而是处于中国协商民主的中间层次，属于社会协商。应重塑人民团体的社会属性，消解人民团体的“行政化”趋向，把人民团体变为民意表达机构。借鉴业主委员会的做法，对人民团体进行改革。

[关键词]协商民主；人民团体；工会；业主委员会

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06008004

目前学界对协商民主进行了很多有价值的研究。但学界对协商民主的研究大多是对西方协商民主的引介与阐释，对中国协商民主的性质、内涵、特征、作用的分析，对人民政协和基层协商民主的实践总结，以及中国协商民主存在的问题与发展路径等的研究，而协商民主的重点——人民群众的协商问题没有得到学界的足够关注与重视。人民团体是我们党在经济社会发展“新常态”下密切联系群众的纽带和桥梁，是巩固党的执政基础、促进协商民主健康发展的重要渠道。本文拟对人民团体协商的性质和内容等进行研究，以期抛砖引玉，从而加深对人民团体在协商民主中的地位与作用等问题的认识。

一、人民团体协商民主的性质

何谓人民团体？目前学界尚未形成共识。人民团体不是一个法律概念，因为人民在不同国家和不同历史时期具有不同内涵；人民团体也不是法律意义上的社会团体。国务院制定的《社会团体登记管理条例》（1998年）指出，法律意义上的社会团体是指“中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织。”人民团体不属于上述条例所规定的“社会团体”。

人民团体是一个政治概念。从狭义上说，人民团体一般是指各工商联、各级工、青、妇等人民群众团体。从广义上说，人民团体主要包括两类社会团体：一是参加人民政协的社会团体，即按照其各自特点组成的从事特定的社会活动的群众组织，包括工会、共青团、妇联、科协、侨联、台联、青联、工商联等；二是经国务院批准免于登记的社会团体，包括中国作协、中国文联所属10个文艺家协会，以及新闻工作者协会、对外友协、外交学会、贸促会、残联、宋庆龄基金会、法学会、红十字总会、思想政治工作研究会等。

协商民主是20世纪后期伴随着对代议民主制度的批判以及参与式政治的发展在西方逐步形成的学术思潮和民主形式。这种民主形式强调在多元社会背景下，通过普通公民的平等参与和充分协商，就决策与立法达成理性共识。尽管中国的协商民主实践与西方协商民主理论存在价值取向等方面的契合，但中国的协商民主根植于中国革命、建设和改革的实践，是新中国成立后各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士在政治制度上共同实现的伟大创造，是改革开放以来中国在政治体制上的创新。习近平指出：协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位、尊重人民首创精神，人民群众是社会主义协商民主的重点。

我国的协商民主有三个层次，人民团体的协商民主既不同于人民政协的政治协商，又不同于基层的民主协商。人民政协的政治协商发生在国家政治生活层面，主要是中国共产党同各民主党派的协商和各界代表人士的协商，协商的内容政治性、政策性较强，包括党的重要文件的制定，宪法和重要法律的修改，国家领导人的建议人选，国民经济和社会发展的中长期规划，关系国家全局和地方事务的一些重大问题等。这种协商形式是当前我国协商民主的主要形式和最高层次。基层协商主要存在于社会自治领域，如乡村基层民主和城市社区自治。浙江台州温岭市创造的“民主恳谈会”、衢州市总结的“民主决策五步法”等协商方式吸引、支持村民参与村级事务管理，由县乡村干部面对面与村民共同商讨和决定村务大事。人民团体的协商处于中国协商民主的中间层次，属于社会协商的性质，主要发生在政府治理领域，是我们党所要建立的“社会协商对话制度”。通过这一中间层次的协商民主，能够及时、畅通、准确地做到下情上达、上情下达、彼此沟通、互相理解，以提高决策的民主性和科学性。

二、人民团体协商的主要内容

与西方协商民主的性质、地位和运行机制不同，我国的政治协商制度不是建立在三权分立、多党竞争的基础上，而是世界首创的国家制度层面的协商民主，中国共产党来自人民、服务人民，党和国家的性质决定了我国必须依靠人民治国理政、管理社会。周恩来指出，这是一种“新民主”，它不像西方民主或旧民主主义议会那样，“到开会的时候才把只有少数人了解的东西或者是临时提出的意见拿出来让大家来讨论决定”，“新民主主义议事的特点之一，就是会前经过多方协商和酝酿，使大家都对要讨论决定的东西事先有个认识和了解，然后再拿到会议上去讨论决定，达成共同的协议。”[1]（P437）周恩来强调，新民主主义的议事精神不在于最后的表决，而是每一个议案事先都经过酝酿，凡是重大的议案不只是在会场提出，事先就应提出来在各单位讨论。新民主的特点不是只重形式，只重多数与少数，而是重内容、重实效。这种新型民主的历史意义，不仅在于中国协商民主的建立时间早、运行机制层次高，更重要的是它本质上是人民民主的重要形式。民主不是装饰品，不是用来做摆设的，我国人民民主采取选举民主和协商民主两种形式。2006年2月，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出，人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。

我国协商民主包括正式协商和非正式协商。所谓正式协商，是指政治系统中的建制协商，主要体现为执政党、人大、政协等制度安排中的民主协商。参与协商的主体除了八大民主党派外，还包括代表社会多元结构和多元利益诉求的组织和团体。我国参与政治协商的组织不断增加，如第二届、第五届人民政协的界别总数是29个，第八届政协界别是33个，第十届政协增加到34个。“建制化协商一般是对民意的进一步提炼、筛选、回应和吸纳，是国家公共事务治理的代表们在建制化的公共机构中以公开的方式就争议的问题进行审慎思辨与相互证立的过程。”[2]所谓非正式协商是发生在公共领域的公民协商与社会协商，人民团体的协商应属于非正式协商范畴，中国当下没有建制化机构介入的非正式协商还很少。

人民团体协商的内容与其他权力机关、社会组织民主协商的内容不是截然分开的，有些内容属于交集、汇合、协作和共同关切的问题。人民团体的不同层级协商的形式也有所侧重，全国妇联、全国工商联、中华全国总工会等全国性的组织，要在政治协商中发挥重要作用；而人民团体基层组织则要在社区治理中不断促进群众自治；人民团体发挥协商民主作用的重点是地方人民团体，协商的内容应是涉及群众切身利益的实际问题，与政府及有关部门进行广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。

现以工会为例具体分析人民团体在民主协商中的作用。工会是工人阶级的主要组织，代表着千百万工人阶级的利益，在国家的社团活动中处于重要地位。列宁把社会主义工会比喻为“传送带”，一方面工会自上而下地把党的路线、方针、政策贯彻到职工群众中，另一方面又自下而上地把职工群众的意愿、建议和要求反映给党与政府。在计划经济时期，中国的工会更多扮演着福利机构的角色。在市场经济条件下，工会面临着一定的角色冲突。

我国社会主义市场经济的发展使利益格局深刻调整。张允美对1949年至1990年中国工会与政党国家之间的关系进行研究后发现，中国工会组织的具体利益和国家的整体利益并不总是一致的，工会组织的行为往往会受到集团利益和个人利益的支配，但应对工会与国家利益之间的矛盾的制度安排还不完善，赋予工会维护职能和生产职能，每当矛盾突出时期工会总有自觉地表达劳动者利益的倾向，这成为工会与国家之间发生矛盾与冲突的根本原因[3]（P38）。

在经济体制转型进程中，中国社会发生的最深刻的一个变化就是劳动关系的重构和转型。80后、90后青年一代和新生代农民工崛起，取代传统的国企工人和老一代农民工，成为工人阶级的主力。他们不再满足于工会仅仅“发福利”的功能作用。2006年烟台澳利威女工通过罢工成立工会，2011年深圳冠星表链厂通过罢工与管理方展开集体谈判，2012年深圳欧姆电子工人罢工后进行工会直接选举等说明，新生代工人对有些基层工会不满，通过各种行动提出自己的诉求，希望工会在维护工人权益方面发挥更大的作用。全国总工会副主席、书记处书记徐德明认为，中国的工会必须经历一个脱胎换骨的转型，才能更好地维护工人阶级的权益，只有在解决“御用工会”、“裙带工会”、“牌子工会”的问题后，才有可能承当起在“三方机制”（政府、企业、工会）解决劳资关系中应当扮演的角色，否则工会组织的覆盖率再高也是无济于事[4]。

我们党和政府一贯高度重视工人阶级的领导地位，重视工会在国家经济、政治和社会生活中的独特地位和重要作用，支持工会依照法律和章程独立自主创造性地开展工作、履行维护劳动者合法权益的神圣职责。尽管这方面的实践还不令人十分满意，但所取得的成就不容否认。2008年温家宝在《政府工作报告》中首次提出“推动企业建立工资集体协商制度”。以此为契机，工会以开展工资集体协商要约行动为突破口，把工资集体协商作为推行集体合同制度的重要内容，改变了工资由企业单方决定的状况，提高了普通劳动者的收入，维护了普通劳动者的合法权益。一个由企业经营者和劳动者通过工资集体协商来确定劳动报酬的共决机制，一个“市场机制调节、企业自主分配、职工民主参与、政府监控指导”的企业工资分配体制，一种“党委重视、政府主导、依托三方、工会力推、劳资互动”的推进工资集体协商的工作格局逐步形成，劳动关系协调制度逐步完善，和谐劳动关系正在逐步发展之中。

因此，通过国家政权机关、政协组织、人民团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众利益的实际问题广泛协商，既是有效化解社会矛盾的新任务，也是推进协商民主制度化发展的新课题。从近年来的实践看，政治协商的主体相对明确，主要是中国共产党与各民主党派、无党派人士和社会各族各界人士，而立法协商、行政协商、社会协商等还存在一定的不确定性或随意性，尚未形成制度规范。人民团体在“与谁协商”、“协商什么”、“怎么协商”等许多问题上还在探索之中。普通群众对于什么问题应该协商缺乏知情权，对于什么问题可以协商缺乏建议权。人民团体的协商主体、程序、协商议题设置等，还需要制定制度程序规范，对涉及群众实际利益的哪些问题和内容必须协商、如何协商，怎样筛选协商议题，如何集中群众建议等，仍需要在实践中进一步明确。

总体来看，人民团体的协商民主，应加强政府与公民之间的互动合作，增强公共决策的民主性、合法性。这要在协商的体制和工作机制上进一步改进完善，使协商过程成为充分发扬民主、推动科学决策的过程，从而做到重大问题让人民知道，重大决策由人民决定。

三、重塑人民团体的社会属性，

提高协商成效关于政协机关的属性，毛泽东做过精辟论述。1954年10月17日，毛泽东专门写了《关于政协的性质和任务的谈话提纲》，同年12月19日又召集参加政协二届一次会议的部分党内外人士座谈，就人大召开后政协存在的必要性及其在国家政治生活中的地位和作用等问题，谈了自己的意见。毛泽东指出，不能把人民政协搞成国家机关，全国人大是国家的权力机关，国务院是国家的行政机关，而政协随着第一届人民政协历史任务的完成，自身也实现了历史转型，成为全国统一战线组织、各党派的协商机关。如果把政协也搞成国家机关，那就成为二元了，这样就重复了、分散了，民主集中制就讲不通了。因此，政协不是国家机关，人民政协是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是协商民主的重要渠道。由中国共产党、各民主党派、无党派民主人士、人民团体、各少数民族和各界代表、香港特别行政区人士、澳门特别行政区人士、台湾同胞和归国侨胞的代表以及特别邀请的人士组成。

人类文明发展的历史表明，制度建设的成效一定要有行之有效的制度文化支撑。离开文化的源头活水，就不可能把社会公众的认识统一到制度运行所需的文化层面上来，从而可能使制度建设失效甚至失败。西方国家协商民主虽然在理论表述上日益精致化，但在政治实践层面往往裹足不前，造成这种状况的原因固然是多方面的，但文化因素肯定是重要原因之一。西方极端的个人主义盛行，这使协商民主往往难以在实践中有所进展。中国“官本位”的文化传统，也常常使协商民主流于形式。中国“官本位”传统根深蒂固，官与民不仅在自我认同上有高下之分，在社会关系中更有尊卑之别。由于这方面的原因，在一些地方的协商民主实践中，很容易出现官民虽然同为协商主体，却不能平等而自由地对话、讨论、协商，使协商民主流于形式。

人民政协不是“权力机关”，没有制定有约束力的决策的权力。但是，人民团体具有双重制度性身份，既有国家属性，又有社团性质。随着时代的变化，如今人民政协、人民团体都获得国家制度身份属性，归属于公务员或参照公务员系列。因此，推进协商民主，迫切需要简化人民政协被累加的诸多功能，重新完成其内部的制度设计。随着从计划经济向市场经济的转变，人民团体原有赖以生存的某些政治、经济、社会基础已经动摇，人民团体承载着代表社会阶级、凝聚各方力量、促进社会协调与国家整合的功能，在现实生活中这些功能的某些方面并没有表现出明显的优势，与其肩负的使命事实上存在不对等。

改革是人民团体增强生机与活力的必由之路。从实践上看，人民团体的工作对象整体上是模糊的，很多公共事务都有所涉及，且多是“协助参与”，没有一个严格的领域，没有完整的权限。要改变这种尴尬的现状，必须重塑人民团体的社会属性，去除人民团体的“行政化”趋向，以发挥人民团体协商的主导性和积极性。人民团体不应成为国家机关，而应成为民意表达机构，应借鉴业主委员会的做法，对人民团体进行改革。在当下许多城市，业主委员会的崛起弥补了社区居委会的职能空白。由于社区居委会与居民的利益关联度不高，尤其居民住房市场化改革后社区业主的核心利益是房产物业，倾其所有甚至透支未来所购的房产一旦与开发商、物业管理公司乃至政府规划部门发生利益冲突，社区居委会并不能有效代表业主利益，因而由业主组建业主委员会来有组织地维护自己的利益，在中国大中城市蔚然成风。民政部的资料显示，早在2007年，我国就有22%的城市社区建立了业主委员会[5]。业主委员会在维护业主权益的过程中与社区其他关联方，如物业管理公司、房产开发商、社区居委会、街道办事处等进行各种合作与博弈，由于紧密的利益关联，能够激发社区政治参与的积极性，有助于业主的利益表达、利益协调和维护。业主委员会事实上成为部分社区居民（业主）的自治组织，客观上促进了城市基层民主的发展。这一发展趋势给我们的启迪是，人民团体的改革方向应是减少机关的“权力要素”，增加代表或服务人民群众的职能，重塑人民团体的“人民性”，使人民团体成为代表民意、吸纳民意、整合民意的机构。应让人民团体从组织化的功能形态与“阶级的官僚化”的双重结构惯性中走出来，真正成为普通民众与政府沟通的桥梁。

“为者常成，行者常至”。全心全意为人民服务，始终代表最广大人民根本利益，是我们能够实行和发展协商民主的重要前提和基础。我们要以人民群众利益为重、以人民群众期盼为念，以平等、包容的协商民主文化，赋予人民团体的社会“代表性”，将体制外民间的政治参与诉求纳入体制内释放，了解社情、整合民意，提升人民团体的民主功能，提高民主治理质量，实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益，从而促进社会和谐发展，共创美好未来。

参考文献：

[1]周恩来统一战线文选[M].北京：人民出版社，1984.

[2]李强斌，廖业扬.中国语境下协商民主的发展：理由、可能与路径[J].求实，2012，（8）.

[3]黄卫平，汪永成.当代中国政治研究报告[M].北京：社会科学文献出版社，2013.

[4]景跃进.演化中的利益协调机制：挑战与前景[J].江苏行政学院学报，2011，（4）.

[5]李学举.我国基层群众自治制度地位的重大提升[J].求是，2008，（3）.责任编辑：何敬文中共天津市委党校学报2014年第6期