“拉美现象”与社会公平问题研究

2014-12-20金英君

中共天津市委党校学报 2014年6期

金英君

[摘要]在经济发展和现代化进程中，拉美国家的社会矛盾一直比较尖锐，社会公平问题不断加剧，出现了经济危机频发和贫富两极分化严重的“拉美现象”，不仅导致拉美国家陷入了发展危机，还使其出现了社会动荡和政局不稳的现象。这些社会公平问题与拉美国家的历史、发展模式和政策选择等方面是分不开的。借鉴拉美在经济社会发展过程中积累的经验教训，中国应努力缩小贫富差距，统筹城乡发展，平衡地区发展，解决就业问题，完善社会保障制度，重视教育体制的完善。

[关键词]拉美现象；社会公平；和谐社会

中图分类号：D5文献标识码：A文章编号：1008410X（2014）06004207

一、拉美存在严重的经济社会发展不平衡现象

在经济发展和现代化进程中，拉美国家的社会矛盾一直比较尖锐，社会公平问题不断加剧，出现了经济增长普遍伴随着经济危机频发和贫富两极分化严重的“拉美现象”，经济社会发展严重失衡。

（一）拉美国家普遍出现严重的贫困现象，贫困人口大幅上升。20世纪70年代拉美的贫困家庭占家庭总数的40%，赤贫家庭占家庭总数的19%。而整个80年代，拉美的贫困人口和极端贫困人口比例呈直线上升态势，1990年更是分别达到了总人口的48.3%和22.5%，有一半以上的人口处于贫困以下状态。90年代以后，拉美贫困人口比例有所下降，但极端贫困人口的比例变化微乎其微，而且时常有反弹的现象（见表1）。

表1拉美贫困人口和极端贫困人口占总人口的比例（1980年～2005年）（%）

年份贫困人口极端贫困人口年份贫困人口极端贫困人口198040.518.6200143.218.5199048.322.5200244.019.4199743.519.0200344.319.2199943.818.5200441.717.4200042.518.1200540.616.8资料来源：苏振兴《拉美国家能实现〈千年宣言〉的减贫目标吗？》，《拉丁美洲研究》2006年第2期。

（二）社会分配严重不公，贫富差距过大。在20世纪80年代拉美所经历的债务危机和经济危机中，该地区10%收入最高的阶层增加了超过10%的财富，相反其他阶层的所得份额进一步减少。90年代以来，虽然拉美的生产和经济开始复苏，但这些问题并没有得到根本解决。据统计，拉美地区20%收入最高的阶层占有全部国民收入的50%，而最贫穷的20%人口只占有国民收入的4%，两者相差12.5倍（另有材料说相差19倍），其中巴西最严重，两者相差33倍[1]。20世纪90年代世界各国的平均基尼系数为0.4，除了牙买加以外，拉美和加勒比地区其他国家的不公平程度都高于世界平均水平，其中有11个国家的基尼系数高于0.5[2]（P20）（见表2）。

表2拉美国家的基尼系数

国别年份197019902000国别年份197019902000阿根廷0.440.480.49洪都拉斯0.630.570.58巴西0.660.570.58墨西哥0.590.530.54哥伦比亚0.610.570.56巴拿马0.570.560.56哥斯达黎加0.490.460.46秘鲁0.600.460.49智利0.480.550.56委内瑞拉0.500.440.47资料来源：Cesar P.Bouillon etc.（2003），Inequality，Exclusion and Poverty in Latin America and the Caribbean。

（三）城乡发展不平衡。拉美经济委员会发布的《拉丁美洲和加勒比：人口活力与发展》报告显示，1970年拉美的城市化水平是57.7%，1980年达到65.6%，1990年更是提高到71.2%。根据《拉丁美洲及加勒比地区统计年鉴，2002》的数据，2000年城市人口占总人口的比重，阿根廷为89.6%，巴西为79.9%，墨西哥为75.4%，乌拉圭为92.6%。过快的城市化速度使拉美国家出现了与经济发展水平不相适应的“超前”城市化现象。而农村则相反，农业产值低，土地高度集中，农村失业问题进一步加剧，大量的农业人口流向城市。

（四）高失业率导致沉重的就业压力，社会保障体系不完善。1990年～2002年，拉美地区曾经历了长达10年的失业增长期，失业率从6.7%提高到10.7%[3]（P48）。玻利维亚2000年的失业率甚至达到惊人的20.2%[4]。就业质量也明显下降，如短期临时就业比例增加、低收入和无社会保障的就业比例增多等。许多国家的工资水平停滞不前，有的甚至明显下降。拉美国家的社会保障制度也十分不完善，社会保险的覆盖率非常低。在20个研究对象国中，社保平均覆盖率只有4个国家在50%以上，其他16个国家只有33%。有42.5%的60岁以上的老人既没有退休金，也没有劳动收入[5]（P77）。

（五）社会治安状况恶化。自20世纪70年代以来，拉美的犯罪率上升很快。据泛美卫生组织统计，20世纪80年代末至90年代初，拉美的凶杀率为十万分之十六点七，而到了90年代末，这一比率增至十万分之二十七点五，是世界平均凶杀率的3倍，欧洲国家凶杀率的27倍[6]（P293）。另据美洲开发银行估算，拉美和加勒比国家每年约有14万人死于凶杀，约有2，800万个家庭被盗或被抢，平均每分钟发生54起盗窃案或抢劫案[6]（P293294）。

由于上述经济社会发展的失衡，使得拉美国家固有的贫困化问题更为严重，出现了社会动荡和政局不稳的现象。

二、拉美国家社会公平问题的根源

拉美国家在现代化进程中出现的经济社会发展严重失衡现象，原因大致归纳为四个方面。

（一）社会财富占有过于集中。这种现象的产生有着深刻的社会历史原因。首先，拉美在殖民地时期形成了一种财富与权力被高度垄断、社会等级森严、各种前资本主义生产关系占主导地位的社会。拉美国家独立运动之后，虽然启动了现代化进程，然而政治精英阶层反对在社会结构、价值观念、权力分配等领域进行变革，使得社会财富的分配状况与权力结构没有发生质的变化，财富占有高度集中。其次，拉美上层统治阶级对土地、自然资源等主要社会财富进行进一步兼并，导致土地集中在少数人手中，大量农民无地或少地，黑人和奴隶没有纳入劳动力市场，被排除在经济生活之外，大量贫困人口由此产生参见美洲开发银行：《拉美经济与社会进步：1986年报告》第120页。。再次，拉美经济改革使得中小私营企业的发展受到限制，而国家的政策支持也偏向于大企业。后来在拉美实行对外开放的过程中，大批中小企业由于激烈的外来竞争而破产倒闭，社会财富进一步集中。最后，拉美所推行的新自由主义改革通过大规模的私有化与企业并购，也使得社会财富进一步集中于私人财团。

（二）“负债增长”战略导致政府财政赤字、严重的通货膨胀和经济衰退。拉美国家在20世纪六七十年代的深化进口替代工业化阶段，要求大量复杂的技术和巨额的投资。然而其内部资金积累严重不足，依靠外部力量“负债增长”成为大多数国家的选择。同时，拉美各国在发展战略上过分追求高速度、高指标，推行过于庞大的发展计划，政府赤字严重，对资金的需求缺口大增。这样，大量石油美元、游资涌入拉美，各国外债激增，外债余额由1970年的700亿美元猛增至1982年的3313亿美元[7]（P51）。拉美经济越来越依赖于外资外债，受到外部经济的影响也越来越大。

20世纪80年代初，拉美主要工业国采取了紧缩通货的政策，外来资本的流入量大幅度减少。拉美国家债务危机爆发，拉美经济随之陷入瘫痪。而大多数拉美国家为弥补财政赤字，大量增发货币，造成拉美国家的通货膨胀率达到了历史最高水平（见表3），整个拉美经济陷入了低速乃至负增长的状态（见表4）。企业主和商家老板通过提高物价向大众转嫁通货膨胀所带来的社会成本，加剧了大众贫困化程度，进一步拉大了贫富差距。

表3拉美与其他地区的通货膨胀率比较（%）

地区年份1951-19601961-19701971-19801981-1990工业国2.13.38.74.9亚洲3.35.89.17.4中东3.63.819.619.0拉美7.921.239.4149.0世界2.44.411.012.7

资料来源：江时学《拉美发展模式研究》，经济管理出版社1996年版，第174页。表41970年～1992年拉美四个主要债务国经济增长情况（年平均增长率%）

国内生产总值工业制造业1970-19801980-19921970-19801980-19921970-19801980-1992巴西8.12.29.41.49.01.0墨西哥6.31.57.21.69.02.1阿根廷2.50.41.9-0.11.30.4委内瑞拉3.51.90.52.15.71.6

资料来源：《1994年世界发展报告》，中国财政经济出版社1994年版，第164165页。（三）城市化进程过快与就业岗位增长失衡。一方面，农村高度集中的土地所有制导致大量无地农民的出现，为此，政府一直鼓励向城市移民；另一方面，政府将主要资金投入城市，大量就业机会将农民吸引到城市。而城市无法为急剧膨胀的居民提供足够的就业岗位和相应的社会保障。同时，机械化和自动化日渐取代了人的劳动，导致失业率居高不下、大量人口栖身于非正规经济部门，这些人缺乏必要的生活保障，住房、教育、社会保障、犯罪、环境污染等诸多问题不断涌现，影响了经济的持续发展和社会的稳定。另外，由于资源配置的不平衡，远离中心城市的地区发展缓慢，地区差距进一步拉大。

（四）国家政策出现偏差。第一，收入分配政策不合理。拉美许多国家长期深受单纯注重经济增长的片面发展观影响，认为经济增长与社会公平在一定时期内具有不兼容性，应优先发展经济，而经济增长所产生的效应会使大多数人受益，从而使收入分配得到改善。在劳动力严重供过于求的情况下，这种一味地强调“先增长，后分配”的优先积累战略实际上是一种优待资本的分配政策，通过压低工资把财富集中到少数人手中，造成了贫富差距悬殊的后果。结果表明，拉美国家所顶礼膜拜的“滴漏效应”并没有发挥应有的作用，经济发展的成果在很大程度上为富有阶层所占有，许多人仍生活在贫困线以下，生活变得越来越糟。第二，政策偏重于照顾中上层。首先，税收制度不合理。大多数拉美国家的税收结构是以间接税（税负能转移）为基础的，按发展水平估算，以收入税和财产税为主的直接税合计应占GDP的8%，而实际只有4.5%[8]（P51）。部分公司税和企业税以消费税或增值税的形式被转移到消费品价格上，这样收入最低的10%人口也等于纳了税，而这些贫困人口是应该免税的[9]（P217）。这也说明了拉美国家的财政收入主要来自占人口大多数的广大劳动群众，而不是来自富人阶层。其次，教育资源配置不合理。20世纪90年代在智利、哥斯达黎加、多米尼加和乌拉圭，占总人口20%的最富有者获得了高等教育补贴的50%以上，而占总人口20%的最贫穷的人却只能得到10%[8]（P79）。公立学校教育质量一般比私立学校差。而公立学校主要是为贫困阶层的子女提供初中级教育，中上社会阶层的子女一般就读于教学质量较高的私立学校。公立学校教育质量差不利于贫困阶层子弟通过受教育实现社会升迁，限制了教育制度作为收入再分配机制的能力。最后，拉美国家在社会保障制度方面也倾向于中上阶层。人们享受养老、医疗等的待遇往往因其所在部门、行业与政府讨价还价能力的大小而出现重大差别，大多数拉美国家都没有建立诸如工伤保险、家庭救助等主要面向体力劳动者和贫困家庭的保障机制。在巴西，公务员可领取多笔退休金，而且死后其配偶还可以继续获得；失业保险受益者50%以上是富人，穷人所得保险仅占3%左右[10]（P7071）。由此可见，少数特权阶层和中高收入阶层的社会保障比较完善，而处于社会底层的广大民众得不到保护，面向社会下层的失业保险计划和家庭补贴计划很不完备。

三、拉美国家应对社会矛盾的方式

为了解决严重的经济社会发展不平衡问题，从20世纪90年代中期以来拉美国家纷纷对社会经济政策进行了大规模调整。

（一）实施土地改革。针对土地高度集中的问题，绝大多数拉美国家开展了不同程度的土地改革。土改在一定程度上削弱了土地所有权的高度集中。比如，巴西一方面给无地农民分配土地；另一方面鼓励农业发达地区的农民到边远地区开垦荒地，扩大“农业疆界”。1995年至2000年，巴西政府通过没收非法土地、收购土地、开垦新地等措施，向无地农民提供了1894万公顷土地和103亿雷亚尔的贷款，安置了48.2万农户。1999年，巴西政府通过成立“土地银行”，由联邦政府向农民提供信贷用于购买农村地产。2000年，这类信贷额高达2.67亿雷亚尔[11]。然而，由于巴西土地高度集中，无地农民量大，加上近几年政府财政拮据，无力购买更多土地安置农民，因而土地改革进程不快。

（二）调整社会开支政策。拉美各国政府普遍采取了向社会投资倾斜的政策，有意识地提高社会开支在GDP和财政预算中的比重，与此同时，注重调整社会开支的构成，加大对中低收入阶层收益更大的项目的投资，提高用于初中级教育、基本医疗服务和基础设施的比例。20世纪90年代，拉美地区人均社会开支增长了58%；社会开支占GDP的比重也从10.1%提高到了13.8%[12]。

（三）改善社会保障政策。20世纪90年代中期以来，改革社会保障制度，建立以改善不平等和减少贫困为目标的社会政策体系，寻求经济与社会的协调发展，逐渐成为拉美各国政府的共识和政策选择。

1养老金制度改革。自20世纪90年代以来先后有包括秘鲁、阿根廷、墨西哥在内的十多个国家进行了养老金制度改革。这些国家的养老金制度改革具有引入私营管理的积累制养老金计划，加强社会保险的个人责任和市场作用，从而减轻国家财政负担的共同特点。基金积累制养老金制度在储蓄效应、增长效应等方面具有一定的比较优势。但基金积累制具有不能满足社会保障的收入再分配目标，会面临人口老龄化的冲击，由职工个人承担全部风险，难以实现风险的分散化等缺陷。因此，在拉美国家的第二轮养老金制度改革中，基本上都采取了多支柱养老金模式，但具体的结合方式有所不同。第一种方式与欧洲相似，例如阿根廷和乌拉圭是一个现收现付制第一支柱加上一个中等待遇水平的第二支柱，阿根廷的第一支柱采取统一受益（Flatrate）方式，而乌拉圭第一支柱养老金的受益与供款相关联（Contributionrelated）；阿根廷的第二支柱是自愿性的，而乌拉圭的第二支柱是强制性的。第二种方式是允许参保人在现收现付制与基金积累制两种并行的支柱中自由选择。在秘鲁和哥伦比亚，参保职工可以在第一支柱（从现收现付制中解约）和第二支柱中选择；在秘鲁，职工一旦选择了参与第一支柱，就必须一直留在这个制度中，而新职工则可以在两个支柱中选择[13]。

2医疗保障改革。20世纪80年代以来拉美国家的医疗保障改革虽然有各自的特点，但都具有扩大保障的覆盖面，提高医疗服务质量，增进医疗保险体系的公平性和效率，通过引入私营保险计划减轻政府的财政负担，并给予个人更多自由选择医疗服务的权利等基本目标。首先，拉美国家进行的医疗保障体制改革引入了私营保险计划，其核心是扩大私人部门的作用，不同程度地提高私人部门参与医疗保险服务的比重。其次，提高制度覆盖面。很多拉美国家通过降低现存保障体系中的逃缴费现象，改进医疗服务的质量，加强对参保者享受医疗服务权益的保护，增进医疗保障计划的吸引力等措施，逐步将贫困人口纳入国家保健体系或社会医疗保障计划。再次，医疗保障管理的分散化。许多拉美国家开始把医疗保障设施的控制权、医疗设备和服务人员下放到地方政府，通过医疗服务的分散化来减轻国家的财政负担。最后，降低医疗服务成本。拉美国家通过制定医疗预算费用，限制新增及昂贵医疗设备的数量等方式来控制医疗供给方以节省成本。

3失业保险制度改革。失业保险制度改革中最有代表性的是阿根廷和智利，他们分别选择了不同的模式。阿根廷在修改和完善传统失业保险模式的基础上建立起一个新的失业保险制度：资金由雇主和职工共同分担；失业保险金的数额随失业时间的延长递减，以鼓励失业者尽快找到新的工作；在可享受失业保险的期限和失业保险缴费时间之间建立更密切的联系，缴费年限不同可享受失业保险的期限也不同，以便尽可能降低社会保险中常见的道德风险。智利建立的新失业保险制度则是一种自我保险与社会互济相结合的模式，资金来源于雇员、雇主和政府三方的缴费，个人缴费和雇主缴费中的一部分进入个人失业账户，雇主缴费中的另外一部分和国家缴费进入互济基金账户，失业保险先由个人账户支付，数额也取决于个人账户的积累，个人账户积累支取完以后才由互济基金支付[12]。

4社会救助体系改革。拉美国家主要是对现行的紧急就业计划、社会基金、反贫困计划、营养和食品补贴计划等进行改进，一方面增加资金投入，另一方面重视每一项计划的设计，加强针对性。自20世纪90年代以来，不少拉美国家社会救助政策改革的一个趋势是，把救助资格与个人就业、教育培训等人力资源政策结合在一起，其目标是激励贫困者加入劳动力市场，同时提高他们的教育水平和健康状况，以期达到长期消除贫困的目标。墨西哥的“教育、卫生和食品计划”，哥伦比亚的“根除极端贫困计划”，玻利维亚等国家的“社会基金计划”，智利的“智利团结计划”，巴西的“零饥饿计划”、“扫盲计划”、“家庭救助计划”是比较著名的计划，也都取得了较好成效。

（四）拉美右翼的政策失败导致了左翼的崛起。20世纪90年代中期以来，拉美国家的民众对新自由主义经济改革政策表现出强烈不满，左派政党的支持率明显提高。左翼政府在执政期间大多主张反对新自由主义的经济改革；反对新自由主义的全球化；反对建立美洲自由贸易区；要求惩治腐败、恢复民众权益；提出新自由主义的替代方案——如查韦斯提出的“美洲玻利瓦尔替代方案”等。拉美左翼在执政中的理念有所不同，但他们在执政后都实行扶贫，解决社会问题和社会矛盾，调整经济政策，改革或寻找取代新自由主义的发展模式的措施。在左翼政权的一系列改革措施下，拉美的经济和社会状况得到了明显的好转。到2005年，拉美地区的贫困人口比重已从2002年的44%降至2005年的39.8%，赤贫人口比重从19.4%下降到15.4%[3]（P47）。2006年拉美地区公开失业率下降到85%，比2002年低了2.2个百分点[3]（P49）。与1998年～1999年相比，2003年～2005年拉美多数国家最贫困阶层和最富有阶层的人均收入之间的差距有所缩小，基尼系数也有不同程度的下降[3]（P5051）。

四、拉美社会公平问题对我国的启示

中国三十多年来的改革开放已取得举世瞩目的成就，但在经济快速增长的同时，也暴露出一些社会问题，尤其是贫富悬殊、城乡差距拉大、社会不公、两极分化、阶层对立、利益冲突等社会问题，已成为影响社会和谐的主要因素。拉美国家在现代化过程中出现的社会问题及其应对实践为我们提供了许多有益的启示。

（一）缩小贫富差距。中国应以拉美为鉴，吸取拉美近几十年以来贫富差距不断扩大的教训，缩小贫富差距，促进社会公平。中国要从制度上建立有助于促进社会公平的收入分配制度。一方面，要处理好效率和公平的关系；另一方面，要逐步提高居民收入在国民收入分配中的比重。此外，拉美国家一直以来实施有利于中高收入阶层的政策，其政府没有在调节收入分配方面起到应有的作用，长期忽视经济与社会的协调发展，结果加剧了财富占有的两极化和社会矛盾，甚至引发了激烈的社会动荡。这也意味着中国必须制定公平合理的经济和社会政策，重视提高人民的收入水平，创造平等的机会，整顿分配秩序，并通过税收、扩大转移支付等手段逐步改善收入分配差距的扩大。

（二）统筹城乡发展，平衡地区发展。中国与拉美一样，面临着城乡二元结构和地区发展不平衡的问题。在平衡城乡发展问题上，中国应该加大对农业的投入，加快农业和农村建设，努力增加农民收入，通过以工促农、以城带乡的方式来实现城乡经济社会发展的一体化。在地区发展不平衡问题上，既要保证东部地区的快速发展，也要通过调整发展战略和制定政策措施等方式大力促进中西部地区的崛起，缩小区域发展差距，平衡各地区的发展。在这个过程中，中国应该完善区域政策，调整好经济布局，要充分考虑支持中西部发展，鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展。同时要注意促进大中小城市和小城镇协调发展，加大对贫困地区发展的扶持力度。

（三）解决就业问题。拉美国家实施的新自由主义改革以及过快的城市化使得失业率长期居高不下，社会动荡不安。中国是一个人口大国，在经济转型过程中同样面临着沉重的就业压力，这种压力成为中国面临的最大挑战之一。为了更好地解决就业问题，中国要实施扩大就业的发展战略，加强政府引导，完善市场就业机制，扩大就业规模，改善就业结构。中国正在建设创新型社会，在产业结构调整和升级的过程中，要大力发展资本、技术密集型产业，这是提高国家核心竞争力的关键。但是我们也不能忽视现阶段的国情，我国经济在整体上还比较落后，劳动力结构不合理，且劳动力素质相对低下，所以，中国应该充分发展服务业、劳动密集型产业、中小企业、非公有制经济以吸纳更多的劳动力就业。中国还应该进一步改善对就业的公共服务，加强就业信息发布、职业介绍和就业指导工作，大力开展职业培训，尤其是加大对就业困难人员和农民工职业技能培训的政策扶持。

（四）完善社会保障制度。拉美社会保障体系的缺陷也是导致拉美社会利益冲突与经济社会发展失衡的主要因素之一。中国应逐步完善社会保障制度。第一，在养老保险制度上，中国面临着日益严重的老龄化问题，而经济体制的转轨也使原有的养老保险制度面临新的挑战，因此基本养老保险制度的改革势在必行。一方面要大力发展经济，另一方面要通过改革养老金支付结构来保障养老保险的资金来源，提高养老保险水平。另外，还要规范养老保险的管理体制，加快养老保障立法的步伐，完善养老保险形式，建立农村养老保险制度和扩大农村社会养老保险的覆盖面，真正保障人人能够“老有所依”。第二，在医疗制度改革上，政府应在保证公民享有基本医疗服务的前提下，根据国家综合国力的增长而逐步扩大医保范围，让更多人享受到经济发展带来的福利。为此，要通过完善的法律来规范医疗保险制度，强化政府的责任和投入，协调高低收入阶层之间对公共医疗资源的享有权，建设覆盖城乡居民的公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系，使人们都能享有基本医疗卫生服务。第三，在失业保障制度上，要不断完善失业保险制度，多渠道筹集失业保险基金，加强管理监督，合理有效地使用失业保险基金，还应以法律的形式保障失业保险制度能够得到有效贯彻执行，完善失业保险支出结构，增强失业保险促进就业的功能。第四，完善社会救助制度的管理体制，制定相关配套政策。首先，要完善我国社会救助的法律制度，确定救助的对象和标准，确立社会救助的基本原则，并加强社会救助资金的筹措与管理监督。其次，国家财政要投入更多的社会保障资金，提高弱势群体的保障水平，加快农村社会保障体系的完善步伐。最低生活保障制度是普遍化的社会救助制度，也是发挥社会保障再分配功能的重要手段。目前城镇地区已经建立最低生活保障制度，绝大多数农村地区有必要尽快建立与国家接轨的社会保障制度，只有这样，才能有效扩大农村社会救助的覆盖面。最后，要建立低保救助的应急调整机制和再就业激励机制，并培育非政府社会公益组织，鼓励社会福利事业和慈善事业，促进社会公平和谐发展。

（五）重视教育体制的完善。自20世纪90年代以来，中国教育也开始了以教育规模和数量的急剧扩张为主要特征的“教育产业化”，由于缺乏教育公平理念作为指导，在很多改革的举措中存在对现存教育资源“重效率，轻分配”的倾向，从而也出现了与拉美类似的一些问题。因此，从教育改革的初始就应以“教育公平”作为核心理念，确立教育公平原则，真正体现教育的公益性。促进教育均衡发展，缩小教育的城乡差别、地区差别、阶层差别、民族差别、性别差别；实施向弱势群体倾斜的政策，加大对弱势群体的投入；扶持贫困地区、民族地区教育，保障低收入阶层的平等受教育权利。

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