基于预算单位视角的全过程预算绩效管理改革探讨

（国家行政学院行政财务部 北京 100089）

2011年，财政部正式提出全过程预算绩效管理的理念，明确提出了“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。但是，从理念的提出到政策的制定和实施，再到取得实效，是一个漫长而复杂的过程。近年来，虽然全过程预算绩效管理改革稳步推进，取得了一定的成效，但也遇到不少问题和阻力。这里既有制度不完善的问题，也有理念未深入的问题；既有政策层面的问题，也有技术层面的问题。本文将结合预算管理工作实际，从预算单位角度，尝试对全过程预算绩效管理中存在的问题和原因做一些浅显的分析，对如何进一步推进改革提出意见和建议。

一、预算绩效管理的内涵及改革成效

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，重视预算支出成本的节约，更加注重资金的产出和效果，要求花尽可能少的钱，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。

全过程预算绩效管理是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。从预算单位角度来看，全过程预算绩效管理一般分为五个阶段：一是预算单位要根据自身职能和事业发展规划，确定年度工作目标，并细化为各部门绩效目标和工作计划；二是为实现各部门绩效目标和工作计划配置财务资源，即分配预算；三是各部门分别围绕绩效目标实施工作计划，并报告绩效目标完成情况；四是由评价机构按照确定的标准和方法对各部门的项目绩效目标实现情况进行评价，并在一定范围内公开；五是应用评价结果，调整单位和各部门工作目标和计划，并据此调整以后年度预算。

全过程预算绩效管理理念提出以来，预算绩效管理工作取得了初步成效。一是转变了预算管理理念，各级财政、财务部门初步树立了结果导向的绩效理念。二是明确了“花钱要问效，无效要问责”，强化了部门和单位的自我约束意识和责任意识。三是增强了决策的科学性，提高了预算的规范性，减少了资金支出的随意性，优化了支出结构，提高了财政资金使用效益。四是提高了各部门行政管理和公共服务水平，推进了高效、透明、责任政府的建设。目前业内已基本形成共识，即预算绩效管理是我国预算管理改革的一个方向。

二、存在的问题及原因分析

尽管我国预算绩效管理改革工作取得了初步进展，但整体上仍处于起步阶段，改革中还存在一些亟待解决的问题，从预算单位视角，主要表现在以下四个方面：

（一）绩效目标编制不科学，随意性较大。在预算编报环节，由预算单位项目执行部门同时编制试点项目的绩效目标，经财务部门审核汇总后上报财政部门。这一环节的主要问题是：绩效目标与预算单位的职能和工作计划联系不紧密，与项目规模和项目实施内容不匹配。绩效目标定性的多，定量的少，且标准偏低，很容易达到，起不到正向激励作用。财务部门受专业和人手限制，往往直接将项目执行部门报来的绩效目标转报财政部门，审核形同虚设。由于绩效目标在预算编制环节未得到充分重视，预算执行与之脱节的现象也就不足为奇了。

（二）绩效评价结果可信度和权威性不高。试点项目绩效评价工作一般由预算单位自行组织，无论是预算单位财务部门自己评价，还是预算单位聘请会计师事务所进行评价，都一定程度上存在自说自话、自吹自大的现象。评价报告往往依据项目执行部门提供的自评报告，回避问题，夸大成绩，报喜不报忧。甚至在评价过程中发现了问题，要通过调账等手段先解决问题后再出评价报告。会计师事务所的评价报告要经过预算单位审核，并根据预算单位的意见修饰后才能上报财政部门，导致评价结果的反馈和应用流于形式。

（三）工作流程和协调方面存在较大困难。全过程预算绩效管理工作不仅涉及资金预算管理，还涉及项目和行业管理；不仅是预算单位财务部门的事情，也是单位领导和项目执行部门的职责。当前，全过程预算绩效管理工作受预算、项目、资金、财务管理体制等因素制约，预算单位内部工作流程还不够顺畅，各项目执行部门对财务部门普遍存在依赖心理、抱怨心理和习惯性对抗心理。所谓依赖心理，就是希望所有的有关预算绩效管理工作都由财务部门具体来做；所谓抱怨心理，就是认为预算绩效管理是财务部门没事找事，给他们增加了太多“额外”工作量；所谓习惯性对抗心理，就是把绩效评价工作等同于审计检查，认为评价就是找他们工作中的毛病和问题，因此千方百计掩盖问题，突出成绩，希望评价报告尽量往好处写。这些都使得全过程预算绩效管理工作在推进过程中阻力重重。

（四）普遍存在“上热下冷”、“财政部门热，预算单位冷”的问题。财政部对全过程预算绩效管理十分重视，成立了专门机构，出台了一系列规章制度、指导意见、工作规划，多次召开以预算绩效管理为主题的全国性专门会议，通过增刊、有奖征文、电视、网络等多种形式宣传绩效文化和理念，不遗余力地推进全过程预算绩效管理工作。相比之下，截止到2013年底，100多个中央部门中只有工信部等12家成立了预算绩效管理工作小组，只有不到50%的市级财政部门和不到30%的县级财政部门设立或批准设立了独立的预算绩效管理处室。具体到基层预算单位，全过程预算绩效管理可能只是一句口号、一个概念，仅仅是增加了一些工作量而已。

造成上述问题的原因是多方面的，笔者认为主要有以下四点：

一是理念上的原因。全过程预算绩效管理工作开展需要绩效理念的深入。良好的绩效管理理念和文化是推行全过程预算绩效管理的思想基础和重要条件。如果没有对绩效的广泛认知和深度认同，就不可能将推进预算绩效管理化为自觉的行动。从预算单位来看，显然预算绩效的理念还未真正确立，绩效文化氛围还十分淡薄。

二是制度上的原因。尽管财政部出台了一系列制度规范，但总的来看大都是指导性质的，可操作性较差。当然，由于项目内容、资金性质、使用范围千差万别，财政部也不可能做出统一的规定。这就要求各预算单位要根据行业特点、项目具体内容，制定可操作的制度、办法、细则等。目前这项工作也较缺乏。

三是技术上的原因。绩效评价指标的设计是全过程预算绩效管理的技术难点。由于行业和业务的差别，无法制定统一的指标体系。财政部制定的《预算绩效评价共性指标体系框架》只能作为参考，各预算单位还需要根据本单位项目特点另行设计具体的个性绩效评价指标。有的预算单位把绩效目标当成评价指标使用，而绩效目标设定较低、较模糊，很容易达到，给操纵绩效评价结果留下较大余地。可以说绩效评价指标设计的好坏，直接影响绩效评价报告的可信度和权威性。

四是人员上的原因。全过程预算绩效管理工作理念新、工作内容新、工作量大、推进难度大，需要既懂财务又懂业务还懂绩效的复合型人才，目前这样的人才还十分缺乏。此外，全过程预算绩效管理改革给预算单位财务部门带来较大工作量，而财务人员配备并没有及时跟进，给现有财务人员带来较大工作压力，一定程度上也影响了审核、报送绩效管理相关资料的时间和质量。

三、推进改革的意见和建议

（一）加大宣传力度，培育预算绩效管理理念和绩效文化。预算绩效管理强调“花钱更少、办事更多、办事更好”的理念与当前中央提倡的厉行节约、反对铺张浪费的有关精神及社会公众的期盼不谋而合。预算单位要密切关注财政部关于预算绩效管理的成功经验和典型做法，利用单位门户网站等途径，结合单位实际，在单位内部积极倡导绩效预算管理理念，培育绩效管理文化。要让单位领导和项目执行部门充分认识到，加强全过程预算绩效管理不是财务部门的新创造、新发明，也不是额外工作，而是财政部的统一要求，是市场经济国家通行做法，也是公共财政题中之义。

（二）加大人力物力投入，积极开展技术攻关。重点是根据本单位项目特点，研究制定切实可行的绩效评价指标体系。如果本单位技术力量不足，可以联合高等院校等学术机构。借助研究机构的专业优势，充分发挥本单位业务骨干的实践优势，针对具体某个项目、某项经费开展研究，制定出个性化的绩效评价指标体系。

（三）加大对绩效目标的审核力度。预算单位财务部门要切实履行职责，努力学习相关业务知识，对项目执行部门报送的绩效目标要严格审核把关，切实提高绩效目标编制质量。预算编制环节是全过程预算绩效管理的龙头，只有做好预算编制工作，绩效目标的制订才能比较科学、准确，才能顺利推进后面几个环节的工作。这就要求在预算单位内部要统一思想，完善制度，明确全过程预算绩效管理的职责分工、工作流程和质量要求。

（四）逐步推进绩效评价结果公开。绩效评价结果一旦公开，将形成倒逼机制，有利于促进单位各部门更加重视预算编制和执行工作，提高预算执行的效率和效果，从而提高预算绩效评价报告质量。一方面，预算单位应主动适应形势，主动在一定范围内公开本单位试点项目的绩效评价报告；另一方面，财政部门也要制定奖惩措施，鼓励或要求预算单位逐步向社会公开绩效评价结果。