哈尔滨市社区自治组织发展的困境及其破解

皮鹭

摘要：随着哈尔滨市社会管理体制的改革与发展，社区自治组织日益成为社会最重要的基层组织，其发展的好坏也反映了哈尔滨市社会经济的进步程度。而当前哈尔滨市社区自治组织在取得较大的发展的同时，也面临着管理体制不健全、缺乏运营资金、政府角色错位等困境，只有通过建立健全社区管理体制、建立社区管理专项资金、重塑政府角色定位，才能使哈尔滨市社区自治组织突破发展困境，获得前进的新生力量，为推进社区自治发展的进程和创新哈尔滨市社会管理发挥应有的主体功能和作用。

关键词：社区自治组织；社会管理；哈尔滨市；困境

中图分类号：D669.3文献标志码：A文章编号：1673-291X（2014）11-0082-02

一、哈尔滨市南岗区社区自治组织发展的基本情况

南岗区是哈尔滨市的中心城区，辖区总面积182.8平方公里，其中城区面积73平方公里；常住人口134万，户籍总人口100万，占全市主城区人口近1/4；全区辖有2乡1镇20个行政村，18个街道办事处、157个社区自治组织。

南岗区委区政府将2012年确定为全区“社区建设与发展年”，提出了“两个90%”的奋斗目标[1]，即抓基层，使90%以上的社区自治工作达到优秀；打基础，使90%以上的社区基础设施达标。2013年实施了500名干部下社区“帮硬件、筑软件、抓提高”工程，累计投入资金2.4亿元，社区用房面积新增量达到11 421平方米，社区用房全区新建千米中心社区14处，改善百米以下社区用房27处，实现了百米以下社区用房的全面升级，新建和规范社区管理网格831个、社区法律诊所108家、社区物业服务站81个。当前，南岗区的社区自治组织承担着协助完成民政、计生、城管、综治等近30个政府职能部门下派的50余项工作任务，还需配合完成人口普查、城市调查等阶段性、临时性任务，工作任务还非常繁重。

在2013年10月全区社区换届工作圆满结束后，全区157个社区自治组织有1 017名社区工作者，其中，主任157名，副主任572名，主任助理288名；大专及以上学历984人，占96.8%；连选连任431人，新当选586人，新当选比例占57.6%[2]。南岗区新一届社区自治组织成员整体呈现出“四个突出特点”，即一是新当选的多；二是平均年龄轻；三是文化学历高；四是政治面貌好。同时也面临着“三个严峻挑战”，即一是新当选的多，新鲜血液增强了、活力增加了，但是原有工作自然接续的优势没有了，工作面临着继承、巩固、创新、突破的严峻挑战；二是平均年龄小，接受新鲜事物的能力、现代化办公能力增强了，而真正要达到老同志那种走家串户的工作热情、不厌其烦的服务态度，面临着社区工作者与社区居民的感情、服务热情距离拉大的严峻挑战；三是文化学历高，社区干部的文化素质提高了，容易出现热衷于讲大话、讲大道理、而不从实际出发的情况，面临着工作手段、工作措施与处理纷繁复杂矛盾的严峻挑战。

二、哈尔滨市社区自治组织发展的困境

1.管理体制束缚哈尔滨市社区自治组织的发展

哈尔滨市社区自治组织培育和发展的管理体制总体上呈现出宏观鼓励、微观约束的特征。哈尔滨市委市政府在制定政策的时候，往往只注重笼统的原则性目标，具体的操作和执行是区委区政府和街道办事处在实际中根据具体情况而进行的，在具体发展过程中存在着以限制与控制为取向的不利于社区自治组织发展的困境[3]。哈尔滨市现行的社区管理体制是，由街道办事处作为区级政府的派出机构，代行区政府在本辖区的行政职能，权力有限。在南岗区荣市地区社区自治组织的培育与发展过程中，街道办事处由“虚政府”变成了“实政府”，许多由政府办的事落在了街道办事处，使得街道办事处无能为力，对辖区社区自治组织建设、发展、管理的指导、服务、协调难以真正落到实处，最终还得依靠市、区政府给予各方面的支持。南岗区形成了区委区政府-街道党工委-社区自治组织的三级服务网络，但是，网络格局尚不完善，区委对社区服务的指导工作薄弱，街道社区服务中心与各社区自治组织之间没有形成整体协作效果。哈尔滨市社区自治组织目前存在着社区服务统筹规划不足，各类社区中介组织发育不全，缺少介入社区的平台，中介组织市场不成熟，导致运作机制缺失，服务效果不理想的状况。

2.社区资金匮乏阻碍哈尔滨市社区自治组织发展

社区资金投入问题是哈尔滨市社区自治组织发展与建设的瓶颈。社区自治组织的经费来源主要是由政府财政拨款，按照市、区、街道“343”的比例划拨，例如，南岗区荣市街道办事处按照南岗区委区政府的指导要求，每个社区财政补贴基数为22 000元/年，户数补贴为每户26元，这样每个社区每年的工作经费为6万元左右，但是仍不能满足荣市地区社区自治组织发展与建设的实际需要[4]。主要体现在以下三点：一是政府对社区自治组织建设的资金投入仍不足，尤其在行政推动的社区建设中，政府主导决定了资金的流向和用途，大部分财政用于应承上级政府下派的繁冗的任务中，而社区服务所需要的财政供给却非常少。二是哈尔滨市社区自治组发育还不成熟，社会捐助资金少，社会力量在社区中发挥的作用不大，很少有社会组织的捐赠和企业资助。三是社区服务收益的再循环投入不足，在社区服务中，一些服务是公益性质的无偿服务，而一些服务则可以是有偿性质的，它们通过收取一定费用来维持自身的运作，然而这种投入资源十分有限，在社区发展与建设中作用甚小。

3.政府角色定位制约哈尔滨市社区自治组织的发展

在目前哈尔滨市社区居民参与意识淡漠、自治组织资源和体制资源匮乏的情况下，哈尔滨市政府的强行介入是必要的，社区自治和社区管理都需要政府的参与，但政府的介入超出一定的限度又会破坏社区的自治和管理。政府对社区自治组织事务过多过细的干预已使哈尔滨市的社区管理出现行政化倾向。哈尔滨市现有的这种社区管理体制模式表现为压力型管理模式。这种体制最明显特征是将各种经济发展、社会服务指标从区政府分解到街道办事处，再从街道办事处分解到社区自治组织，层层下达。而完成这些任务和指标的情况是评价街道办事处和社区工作人员“政绩”的主要标准，这些标准成为行政领导和社区干部升迁或提高福利待遇的主要依据，这样就形成了一种自上而下的压力。在这种“压力性体制”的政治构架下，街道办事处一方面全盘而又无可奈何地接受市、区两级政府各项任务，另一方面又采取高压手段将大部分本应该自己完成的任务转嫁到社区，结果导致社区成员抵制，制约了社区自治组织的发展。

三、破解哈尔滨市社区自治组织发展困境的对策

1.建立健全社区管理体制，明确分工，各司其职

哈尔滨市社区自治要按照“社区自治、议行分设”的原则，探索社区内议事层与执行层分开的社区自治组织形式，由辖区内对社区工作有热情、有基础、有威信的单位代表、人大代表、政协委员、居委会主任、街道干部、派出所管片民警组成，作为全体社区居民的代表，其职责是向政府反映社情民意，监督政府职能部门在社区工作中的情况，协商、协调居民区的资源整合、设置服务项目等问题[5]。哈尔滨市社区自治组织是地域功能社区的工作站，具体执行、落实社区居民委员会提出的工作任务；其成员要通过公开招聘，由社区成员代表大会选举产生，实行专职制，负责社区日常事物的管理。“社区议事会”作为社区的监督组织，其组织由社区成员选举产生，实行兼职制，行使社区民主议事和民主监督的职能。街道办事处要按照政社分开的原则，对社区自治组织、街道办事处以及政府职能管理部门的职责进行清理、划分，将社区综合管理职能还权于社区自治组织。

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2.建立社区管理专项资金，拓宽渠道，多方投入

拓宽哈尔滨市社区自治组织的基金筹措渠道，加大对社区自治组织的多方投入，进而增强对公共事业和公共服务的投入，建立社会多元投入机制。一是哈尔滨市（区）政府和街道办事处要建立社区管理专项资金，列入当年财政预算，并根据经济增长比例逐步增加[6]。哈尔滨市政府要通过“以奖代补”的方法加大对社区基础设施建设的支持，社区专项资金主要用于社区工作者的生活补贴、办公经费和基础设施建设经费。二是实行税收增量比例返还制度。哈尔滨市可根据实际情况，以街道为单位，以目前提供的税收为基数，按每年新增税收的一定比例由市、区财政返还给街道办事处，专项用于社区建设；同时，完善税收协管制度，对税收协管实行奖励，提高街居护税的积极性。三是将绿化、环卫、治安、人口普查等条条部门的专项收费或工作量较大的临时性突击任务，一律实行“费随事转”，以减轻社区自治组织的负担；四是在发挥政府主渠道的同时，制定政策，积极鼓励社会力量参与社区管理和建设，建立哈尔滨市政府主导、财政投入、驻区单位支持、社会赞助的多渠道的社区投入保障机制，并通过适当的税收优惠，鼓励单位和个人赞助社区管理和建设。

3.重塑政府角色定位，转变职能，实现自治

随着哈尔滨市各级政府的体制改革和职能的转变，各级政府部门需要把原来承担的社会事务职能剥离出来交给社区自治组织承担。同时，哈尔滨市政府应重塑其在社区中的角色定位，明确哈尔滨市各级政府与社区自治组织是“指导与协助，服务与监督”的关系，而不是“行政上级与下级、领导与被领导”的关系。一是哈尔滨市政府要增强对社区自治组织的认识，要充分认识到培育和发展社区自治组织是推进社会主义基层民主的必然选择，是新形势下社区居民依法自治的需要，是促进经济社会又好又快发展的需要。二是哈尔滨市政府应正确认识社区自治组织，转变怕自治组织出乱子，给政府找麻烦的思维定式，要敢于而且善于还权于民、还政于社会，放松不必要的管制与干预。三是哈尔滨市政府要充分认识到社区民间组织是在社区内由居民自发举办的，在观念上各级政府必须彻底摒弃权威主义的治理理念，通过还权、转权、赋权，对于那些哈尔滨市政府无力解决、难以解决或是即使能解决效率也比较低下的社会公共事务，通过多种方式转给社区自治组织去处理，让社区实现自治。

参考文献：

[1]叶佩玲.社区管理体制改革研究——以温州城市社区建设管理为例[D].上海：复旦大学，2008：21-25.

[2]李慧凤.社区治理与社会管理体制创新[D].杭州：浙江大学，2011：70-76.

[3]胡永琴.黑龙江省城市社区居民参与问题研究[J].中共哈尔滨市委党校学报，2011，（4）：42-45.

[4]崔鸣.哈尔滨市城市社区管理体制问题研究——以荣市社区为例[D].哈尔滨：东北林业大学，2011：20-30.

[5]张仲权，徐刚.论城市社区自治的实现路径[J].法制与社会，2010，2（2）：214-215.

[6]李玉萍.内蒙古民间组织参与社区治理研究——以呼和浩特市为例[D].呼和浩特：内蒙古大学，2010：21-36.

[责任编辑 王莉]

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