存在的问题及解决方案从长江宜昌区段船舶火灾看船舶消防监管

■ 罗 波

2014年1至7月，长江宜昌区段船舶火灾爆炸事故频发，给人民生命财产造成重大损失。造成多起火灾事故的原因主要是部分船员、旅客忽视安全，违禁吸烟，盲目蛮干，违规动火、用电，使用劣质燃油，防火控制措施不严，消防安全责任等管理制度不落实而引发。多起火灾事故所引发的船舶消防监管方面存在的问题，更加发人深省。

一、火灾案例

2014年3月24日0时37分，停靠在宜昌市新世纪2号趸船的重庆籍“长江黄金8号”旅游船“8443”房间发生火灾。经调查，乘客刘某于3月23日夜间在房内吸烟，其离开时不慎将未完全燃烧的烟灰落至枕头上阴燃起火。

5月30日11时，“吉鑫1号”散货船（装载河砂）在长江宜昌云池斗立口水域从东向西行驶时机舱发生火灾，造成两人烧伤，烧伤面积分别达90 %和100 %，其中一人在入院治疗期间死亡。

6月13日14时10分，停靠在枝江市七星台助力水泥厂码头装卸高温沙的荆州籍“鸿杨68”号货船发生火灾，船舶上层建筑大部分被烧毁，过火面积159.01 m2，无人员伤亡，直接经济损失8.86万元。

7月23日11时5分，泸州籍“佳轮906”船在宜昌港六码头靠泊大修期间发生火灾，烧伤两人，造成三度烧伤，烧伤面积分别为90 %、85 %。

二、船舶消防监管的难点及问题

（一）船舶流动性决定了消防监管难度。

上述受灾船舶，除“吉鑫1号”散货船系宜昌籍船舶外，其他均为过境、待闸船舶。

长江航运公安消防监督机构主要负责长江中央管理水域航行、停泊、作业的中外民用船舶，水上设施，趸船和港口的消防监督工作。就管辖而言，船舶的消防监管主体应为船籍港所在长江公安消防机构（以下简称“船籍港消防机构”），而船舶的流动性决定了监管工作的难度。

公安部《消防监督检查规定》（第120号令）明确规定了五类消防监督检查的形式：（1）对公众聚集场所在投入使用、营业前的消防安全检查；（2）对单位履行法定消防安全职责情况的监督抽查；（3）对举报投诉的消防安全违法行为的核查；（4）对大型群众性活动举办前的消防安全检查；（5）根据需要进行的其他消防监督检查。

依据上述标准，船籍港消防机构及派出所对所管辖船舶的日常消防监督检查属于第2类，宜昌分局对过闸船舶的检查属于第5类。

笔者以为，无论是作为消防安全重点单位监管的“四客一危”船舶，还是属于“非消防安全重点单位”监管范畴的其它船舶，监督检查的必要形式应是以船舶为单位的“对单位履行法定消防安全职责情况的监督抽查”。

宜昌分局目前所做的过闸安检是一种有力的强化措施，更何况船舶安检集“测爆、核查、比对、消防”四位一体，消防检查只是安检工作的组成部分，将其视为“根据需要进行的其他消防监督检查”形式尚显牵强。

通过对灾船现场查勘的情况看，船舶存在的火灾隐患及问题较多，涉及船舶结构方面的，如舵机房下方为燃油舱，油舱口及呼吸阀均设置在舵机房内；在机舱与舵机房隔断上擅自开口加装通道门，破坏防火结构。涉及擅自改装方面的，如在贮存油料的机器处所内设易产生火花的电砂轮机、电钻台、台虎钳及维修工作台。涉及停用消防设施方面的如固定式二氧化碳灭火装置瓶头阀保险销在正常待用状态下未拔除等。

这些问题如果单纯地依靠过闸安检进行整改，时间不允许，效果也不理想，部分结构性的隐患问题更是难以在途中有效解决。待闸整改导致船舶留滞时间过长，时有货损、自燃等次生灾害发生，泊港检修特别是明火作业本身带有一定的危险性，积压船舶过多更会增加坝前火灾负荷，会严重影响船舶运营和港口安全。而船籍港消防机构及派出所对其实施消防监管，在整改条件、时间、环境等方面具有明显优势，也是法定职责和行为。

公安部消防局《关于对港口消防安全监管的答复意见》（公消〔2013〕253号）明确长江航运公安消防监督机构负责长江中央管理水域航行、停泊、作业的中外民用船舶、水上设施、趸船、港口的消防监督工作。这也意味着，船舶消防监管方面，船籍港消防机构与地方消防机构再无交集，不会再出现交叉管理、推诿责任的情况。同时也意味着长江航运公安消防监督机构必须将长江干线所有船舶纳入监管范畴，不应再存在“漏管失控”的现象。当然船舶的流动性，一定程度上给我们全面接管长江中央管理水域，履行消防监管职责造成难度，这要从工作机制、方法上进行改善强化。

总之，船籍港消防机构及派出所对本港船舶进行消防监督检查工作，是《中华人民共和国消防法》等消防法律法规赋予的法定工作职责，担负这项任务，船籍港消防机构及派出所责无旁贷，也是减轻三峡两坝船闸及其水域消防安全压力的必要举措。

（二）船舶使用不合格柴油增加了火灾发生几率。

“5·30”火灾发生后，宜都市吉鑫矿业有限公司自行取样，交宜都市工商行政管理局委托黄冈市产品质量监督检验所检验。该所于2014年6月4日出具《检验报告》（No．KZW 201408423），检验结论为：该样品（柴油）按GB 252—2011检验不合格。由于取样油品检验闪点实测结果为28 ℃，属于易燃液体范畴，宜都市吉鑫矿业有限公司怀疑“吉鑫1号”散货船加注的柴油是劣质产品，并于2014年6月8日向长江航运公安局宜昌分局刑侦支队报案。分局领导对此事高度重视，要求刑侦支队进行初查，并在船舶机舱不同储油部位提取了油品样本。6月11日，刑侦支队、消防支队将样本送往荆门市湖北省石油产品质量检测中心检验。经检验，该油品闭口闪点、硫含量等多项指标不合格。“7·23”火灾发生后，四川佳轮航运有限公司自行取样，送往荆门市湖北省石油产品质量检测中心检验。经检验，该油品亦存在闭口闪点、硫含量等多项指标不合格的问题。

近期长江宜昌区段发生的这两起船舶火灾，一起发生在船舶上行驶往待闸水域期间，一起发生在船舶待闸期间，距离三峡两坝船闸仅数公里，对三峡两坝船闸及其水域构成严重威胁。一旦涉事船舶在船闸闸室内发生燃烧，将会造成重大人身、财产损失，危及船闸运行安全，影响巨大，后果不堪设想。

不合格柴油对船舶的危害在于：色度不合格，表明油品生成胶质的趋势大，胶质过大会损坏发动机正常运行；闭口闪点低于标准规定值（其中部分检测样品闪点低至36 ℃、28 ℃），在贮存、运输、使用过程中会存在严重的安全隐患，极易引起火灾，危及人身财产安全；硫含量过大，可造成设备腐蚀，危害工作人员的健康；油品馏程中终馏点太高，表明油品重质组分多，燃烧不完全，容易冒黑烟，功率下降，油耗增加，同时稀释润滑油，使其变质。

《船舶与海上设施法定检验规则（内河船舶法定检验技术规则）》（2011）第3章“消防”3.2.2.1明确规定：“除有明确规定外，船舶不应使用闪点低于60 ℃的燃油”。从两起船舶火灾来看，两船均使用了闪点远低于60 ℃的柴油，不符合法规要求。而不合格柴油究竟有多少已流入长江船舶运输市场，我们尚未掌握。

依据我国现有法律法规，不合格、伪劣商品的查处、监管主体是工商、技术监督等行政管理部门，涉嫌犯罪的由公安机关刑侦机构进行立案侦查。油品质量查处、监管已超出长江航运公安消防监督机构的职责及执法范围，没有法律依据对长江燃油市场进行管控。

（三）船舶内部消防安全管理部署不到位显现出水上监管“盲点”。

荆州籍“鸿杨68”号货船靠泊码头时发生火灾，船上仅一名54岁的水手靳某值守，轮机长离船办事，船长于当日早上被辞退。靳某根本无力组织船舶自救，眼睁睁地看着船楼被烧毁殆尽。在火灾调查过程中，我消防支队查明该船在此次航行期间，共有6名船员（均未接受过正规消防培训），其中2人在途经公安县时离船回家。如果是在此段航行中发生火灾，后果更加不堪设想。

泸州籍“佳轮906”船系四川佳轮航运有限公司船舶，于2013年以光船租赁的形式，租赁给四川省长丰航运有限公司经营。双方虽就租赁权利及责任达成协议，但在实际管理上，并未将消防安全管理工作抓实到位，存在消防设施、灭火器材和消防安全标志缺乏维护保养，消防设施未定期全面检测，未确定消防安全重点部位，未设置防火标志，未建立健全消防安全制度、消防安全操作规程，未制定灭火和应急疏散预案并实行严格管理等大量火灾隐患，出租方和承租方相互推诿，在运营过程中均不承担消防安全责任，即：定制度形同虚设，安全管理无人问津，工作措施无人执行。

这些问题的存在长期得不到有效解决，反映出水上安全监管、执法存在“盲点”。众所周知，消防工作坚持政府领导、部门协作、行业自律、消防监管、单位负责、全民参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全全社会化的消防工作网络。从地方消防工作的开展来看，充分反映出消防工作是一项以政府为主导、消防机构具体实施、多部门协作配合的工作体系。消防工作早已纳入政府年度工作考核体系和社会治安综合治理范围。如果一个企业单位存在消防安全隐患问题或消防安全责任不落实的情况，消防机构可以督促其整改，依法对单位或个人进行处罚。此外，安全生产监督管理部门、城管部门、质量技术监督部门、工商行政管理部门等各司其职，通过各种行政手段来维护消防安全。县级以上人民政府对于本地区影响公共安全的重大火灾隐患和城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求的事项，以及公安机关报请依法作出责令停产停业决定的重大执法事项具有处理决定权。这是当前我们工作中难以达到的，长江公安、海事、船检等长江水上行政管理部门缺乏协作配合，就无法在船舶安全管理上形成统一的机制，各自为政、互不相干，造成消防监管处于“事前不知、事中介入、事后补锅”的工作状态，并且未造成严重后果的消防安全问题不影响船舶公司及船舶的任何审批、办证业务，责令停产停业等重大执法事项也得不到归口政府的支持批准，使得消防监管工作长期陷于“检查、整改、处罚”这样的单一方式，消防社会化进程远远落后于地方。

三、解决方案及其工作建议

立足长远，解决船舶消防安全监管的根本，对内在于“强化自身素质、扩大消防编制、壮大消防队伍”，真正建立起一套科学成熟、切合实际、行之有效的水上船舶消防监管体系；对外则是尽早实现由政府统一领导，将水上消防工作纳入政府年度工作考核体系和长江各区段治安综合治理范围。

着眼当前，船舶消防安全监管不能“等、靠、望”，不能固步自封，需要因地制宜、开拓思路、务实推进。笔者以为以下工作可以开展实施：

1．夯实基础工作，对所有船籍港船舶进行摸底建档，并划定消防安全重点单位和非消防安全重点单位，实行消防机构与派出所分级管辖。

2．建立船籍港“到港签到检查制度”，通过微信、手机短信等通讯方式创建船籍港船舶公司联络平台，要求公司将到港船舶信息及时向船籍港消防机构报送，船籍港消防机构及派出所根据检查要求及频次开展消防监管。对到港不申请检查的船籍港船舶及公司实行“红黄牌”警告，对“红牌船舶”及公司的内部消防安全管理情况予以重点整顿。

3．对河南、湖南各省市非长江流域船舶的监管，应依据该船舶长期靠泊地进行管辖划定，必要时由上级长江航运公安消防监督机构指定管辖，并且此类船舶应作为过闸船舶安检的重点抽查对象。对长期不配合整改或隐患积累多的非长江流域船舶，应考虑上报行业管理部门予以停航整顿或劝其退离长江运输市场。

4．聘请文职人员承担材料编写、台账建立、信息录入等工作，将基层消防监督员从冗文赘句中解脱出来，充分投入到一线专业消防监督工作中去，以解决基层消防监督警力严重不足的问题。

5．逐步改变“以罚代管”的传统手段，监管手段应具有多样性、科学性，提倡“服务型”消防安全管理，通过更多的义务性的消防宣传、教育、培训、演练工作，让消防工作走进“千船万企”，让消防安全常识入脑入心，逐步提高船舶运输从业人员的消防安全意识，真正实现水上消防社会化。

6．建议长江行业主管部门从源头抓起，对管辖工作进行协调，尽快组织公安刑侦部门、工商、技术监督等单位参与的联合工作组，在长江全线开展水上燃油专项清理整治，对经营资格、油品来源、油品质量、安全管理进行全面治理，杜绝不合格燃油流入长江船舶，以确保船舶及船闸安全。

7．过闸船舶消防安全管理可考虑引入几项措施：评估制度，对船公司的安全管理、船舶的安全管理和具体航次的安全营运进行评估，判断过闸船舶是否满足过闸安全条件；准入证制度，根据评估制度的评估结果，结合船舶过闸前的安检、船型准入检验，以及参考《长江船公司、船舶诚信评价体系》的具体得分，评判船舶是否可以准许过闸，从而决定是否发给船舶过闸准入证；优惠证制度，基于评估、发证标准和法律依据，对历来表现好的具体船公司、具体船舶实施优惠证政策，即对在一定周期内过闸表现良好的船舶或其船公司颁发优惠证，从而在以后的过闸实际检查中船舶可以得到免检或更大的帮助；责任追溯制度，对于事故的发生，应追溯到其管理源头，从源头上消除事故隐患。