江苏内河航道船舶优先过闸现状与经验

孙俊锋 江苏省交通运输厅港航事业发展中心

长期以来，京杭运河苏北段水上运输优势特别显著，航道和船闸过闸货运量日益增长，船闸通过能力已难以满足高峰时段的船舶过闸需求，导致部分时段、部分区域、部分船闸出现船舶积压、滞留现象，降低了电煤、重点急运物资水上运输的时效性。为缓解该矛盾，保证国家重点物资、急运物资及时过闸，江苏省交通运输厅早在2000年5月印发了《京杭运河优先过闸管理办法》（以下简称“原办法”）。实施近二十年来，在保障重点急运物资运输、维护船闸运行秩序等方面发挥了重要的作用，然而随着近年来船舶大型化和运输结构调整，现行办法已不适应当前实际情况。特别是2020年7月1日起施行的交通运输部《通航建筑物运行管理办法》明确了船舶优先过闸的情况，急需总结内河船舶优先过闸现状与经验，为船舶优先过闸管理办法的修订提供参考依据。

1.船舶优先过闸现状

1.1 相关管理规定

原办法根据原《船闸管理办法》、《江苏省内河交通管理条例》及《江苏省船舶过闸费征收和使用办法》的有关规定，明确了船舶优先过闸的基本原则：（1）有利于保证国家重点物资、急运物资的运输；（2）有利于推进船型改造和进步；（3）有利于维护船闸正常运行调度管理秩序。优先过闸船舶的主要包括：（1）持有县以上人民政府证明的抢险、救灾物资运输船舶和持行省防汛抗旱指挥部证明的防汛抗旱物资运输船舶；（2）持有江苏省航务军代处证明的军事物资运输船舶；（3）部、省属电厂煤炭运输船舶及500吨以上大铁驳船队和顶推船队；（4）鲜活货和危险品运输船舶(如新鲜蔬菜、水果、鱼虾，家禽、汽油、柴油等；（5）持有省辖市以上人民政府证明的城市居民生活用煤、粮食；化肥、农药及外贸和重点工程建设急运物资的运输船舶。

原办法明确了船舶申请优先过闸的程序：（1）过闸船舶必须先至船闸远方调度站进行报到登记，领取报到登记号单；（2）船舶中请优先过闸时需向船闸管理所提交优先过闸申请书、过闸报到登记号单、有关证明和运单原件及复印件；（3）船闸管理所应建立船舶优先过闸集体研究审批制度；（4）经审定批准优先过闸的船舶应在船闸登记售票处、远方调度站向船员公示。现行办法规定了船舶优先过闸的内部规范、现场监管以及船舶违反规定的罚则。申请优先过闸的船舶必须真实提供规定的验证资料，船闸管理所应认真查验，对弄虚作假的船舶取消申请优先过闸资格。

此外，为促进绿色航运发展，行业管理部门以船舶优先过闸服务为抓手之一，鼓励引导运输结构调整和绿色船型发展。例如，江苏省相关部门相继印发了《江苏省“十二五”时期推进内河船型标准化工作实施意见》、《关于印发江苏省内河集装箱发展行动计划（2018-2020年）的通知》等文件，鼓励发展的LNG清洁能源船、内河集装箱运输船享受优先过闸政策。

1.2 优先过闸执行情况

目前，江苏省交通运输主管部门共管理52座通航船闸，48个船闸管理所，实行“统一领导，分级管理”模式，省、市、县三级航道部门进行“条块结合、以块为主”管理方式。船舶优先过闸工作主要由船闸管理所承担。在工作实际中，为保证电煤运输的真实性和时效性，相关部门每年会下达《省内电煤等重点物资苏北运河优先过闸计划》，明确可以办理优先过闸计划的电厂名称、每月办理计划数额，不在该计划范围内的电厂不予办理优先过闸手续。对于沿线大型企业的重点急运物资，运输船舶的优先过闸办理流程为：（1）企业向省辖市人民政府申请；（2）省辖市人民政府审核；（3）苏北处复核；（4）苏北处下属各船闸办理具体优先过闸手续；（5）办理船闸对外公示接受社会监督。

其他优先船舶，包括顶推船队、大铁驳船队、集装箱运输船、使用LNG能源船、载运危险货物船的优先过闸办理流程：（1）船员向拟通过船闸申请；（2）受理船闸进行符合性审核；（3）受理船闸办理具体优先过闸手续；（4）办理船闸对外公示接受社会监督。

表1和表2统计了2017-2019年江苏省交通运输船闸船舶优先过闸情况。可见，优先过闸货运量平均为5930万吨，占总货运量22.5亿吨的比例仅为2.64%；优先过闸船舶艘次平均为3.66万艘，占总艘次325万艘的比例仅为1.13%，全省交通运输船闸优先过闸的总量相对很小；优先过闸货物依次为集装箱、危险品、空载、煤炭、矿建材、电煤等。此外，为了既能保障优先船舶及时过闸，又能兼顾正常船舶过闸，各船闸每日优先过闸单船与当日单船过闸总数的比例，上行一般不超过10%、下行不超过30%、上下行合计不超过15%；各船闸每日优先过闸船队与当日船队过闸总数的比例，上、下行一般都不超过30%，上下行合计亦不超过30%。

表1 2017-2019年江苏省交通运输船闸优先过闸总体情况

表2 2017-2019年江苏交通运输船闸优先过闸货种情况统计

2.船舶优先过闸经验

现行办法实施近二十年来，在保障国家重点急运物资运输、推进船型升级改造、维护船闸运行秩序等方面发挥了重要的作用，然而随着近年来的船舶大型化和运输结构调整，现行办法已不适应当前实际情况。主要表现在：一是现行办法适用范围较窄，仅限于京杭运河江苏段，其他船闸的船舶优先过闸管理缺乏规范性文件，除载运危险货物船基本上都执行优先过闸外，其他船闸船舶优先过闸执行情况不一；二是鼓励发展的LNG清洁能源船、内河集装箱运输船暂未纳入现行办法，导致实践执行中有疑问，如将普通货轮改装集装箱后如何认定为集装箱船？双燃料LNG船舶没有使用LNG燃料是否能优先过闸？三是目前苏北运河上驳船平均载重吨大于1000吨、单船平均载重吨位已接近1500吨，原办法规定可优先过闸的500吨级以上大铁驳船队和顶推船队在干线航道上已属于小吨位船队，不符合船舶大型化发展趋势，需要结合实际予以调整。

原办法施行过程中，存在部分部门出具优先过闸证明材料时把关不严、优先过闸船舶的诚信管理欠缺等问题，需要倾听船民呼声，规范优先过闸服务程序，加强信息公开和防范廉政风险。船舶优先过闸应当坚持安全便捷、有序调度、服务公开等要求，同时为了从严实施优先过闸管理，建议将防汛抗旱物资运输船舶的认定调整为省级有关主管部门确定；省政府重点工程建设单位需要优先过闸的应急物资运输清单需要报请省交通运输主管部门。而且，重点急运物资使用单位应当事先将运输清单报有关设区的市交通运输主管部门、苏北处备案。同时，为加强信息公开和公众监督力度并要求，要求将优先过闸申请审核结果、优先过闸调度计划以多种方式进行公示，并设置救济渠道，若有关单位或者个人对船舶优先过闸有异议的，相关单位必须受理并及时给予答复。

要加强优先过闸船舶的信用管理工作，鼓励船舶诚信过闸，严厉打击弄虚作假骗取优先过闸的行为。船闸运行单位应加强优先过闸船舶的航次、船型、货种等核查，及时处理优先过闸方面的举报、投诉和建议。对于诚信过闸的船舶按照有关信用办法实施积分奖励，对清洁能源船不使用LNG、集装箱散货混装、假借军事运输船名义或以其他方式骗取优先过闸的行为，3个月内取消该船舶（船队）优先过闸服务。电厂、重点工程建设单位、其他重点急运物资使用单位应严格按照“重点急运物资运输清单”明确的船舶、航次、货种、数量等办理优先过闸。对于假借重点急运物资等名义载运其他用途或超范围载运物资等行为，一经查实，3个月内取消该单位优先过闸服务。

2019年4月1日起施行的《通航建筑物运行管理办法》规定了优先过闸船舶的类型，并明确省级交通运输主管部门可以确定重点急运物资船的范围，为执行优先过闸政策奠定了法律基础。一是为了保障重点急运物资及时过闸，需要结合江苏实际和政策衔接，进一步明确优先船舶范围，特别是重点急运物资船的范围。二是为了确保船舶过闸安全、有序，需要倾听船民呼声，严控优先过闸船舶范围，规范优先过闸服务程序，加强信息公开和防范廉政风险。三是为了促进绿色航运发展，以船舶优先过闸为抓手之一，通过分类管理、严格条件等，引导水路运输结构调整和绿色船型发展。

3.船舶优先过闸修订建议

3.1 修订原则

保障重要急运物资和特种类型船舶及时过闸。除《通航建筑物运行管理办法》第十八条明确的抢险救灾船、军事物资船、客运班轮和执行公务的公务船等特种类型船舶外，还应当保障我省涉及民生急运物资的电厂应急电煤、省政府重点工程建设应急物资、保障城乡居民生产生活急需的粮食和化肥等。其中电厂应急电煤和重点工程建设应急物资运输清单由省交通运输主管部门认定，从严控制应急物资运输总量，清单内的应急物资享受优先过闸，清单外的不得优先过闸。

确保船舶过闸安全、有序。根据《通航建筑物运行管理办法》要求，船闸运行应当坚持安全便捷、有序调度等原则，更好地为经济社会发展和人民群众出行服务。为了确保船闸和人员安全，考虑将载运危险货物船纳入优先过闸范围；规范船舶优先过闸服务程序，自觉接受公众监督，切实维护过闸秩序，为船舶提供优质通航服务。

促进绿色航运发展。响应省政府及有关部门要求，以船舶优先过闸为抓手之一，引导水路运输结构调整和绿色船型发展，将集装箱船、清洁能源船、标准化顶推船队和拖带船队纳入优先过闸范围；同时，为了规范管理，对部分优先船舶类型给出明确定义，特别是集装箱船和清洁能源船，便于进行分类管理和执行。

3.2 优先船舶类型

根据江苏省实际，建议将可以申请优先过闸的船舶分为三类：第一类是《通航建筑物运行管理办法》明确的载运抢险救灾、军事物资、重点急运物资等船舶；第二类是为了确保船闸和人员安全而要求及时过闸的，主要是载运危险货物船、客运船和公务船；第三类是促进绿色航运发展的船型，包括集装箱船、清洁能源船、标准化顶推船队和拖带船队等。可以申请优先过闸的船舶亦可以不申请优先过闸，且不得强制要求其优先过闸。

特别是关于集装箱运输船的认定，为引导运输结构调整和船型发展，对于集装箱运输船舶优先过闸进行分类管理。对于集装箱的认定，一是指专门用以载运集装箱的船舶，不论载运集装箱的数量是多少（含空载），都认定符合申请优先过闸申请条件；二是指载运集装箱的多用途船，只有当载运集装箱的数量达到船舶载运能力的百分之五十及以上才认定符合优先过闸申请条件（当船舶适航证书没有载明核定箱量时，按不少于15TEU来认定）；三是为促进集装箱运输发展的“五定”（定点、定线、定船、定时、定价）班轮，由相关企业向省级港航事业发展机构备案并经过网络公示，航线航班原则上每月调整一次。上述集装箱船混装其他种类货物时，不符合优先过闸申请条件。

最后，当优先过闸船舶较多时，根据优先过闸船舶的种类以及实际优先保障需求，优先过闸船舶应当按下列次序调度：抢险救灾船和军事运输船，客运船、公务船、危险货物船、集装箱船、重点急运物资船。其他优先过闸船舶应当在前述船舶过闸后按照申请的先后次序在优先过闸安排过闸。