新形势下县级统战工作领导体制模式的调研与思考

中共湖南省委统战部课题组

体制顺则工作顺，体制活则全盘活。湖南近年来的实践表明，“组织部长、统战部长”模式是在常委职数减少、统战部长难以由常委单独担任的形势下，最符合统战工作发展规律和现实需要，较为成熟的一种领导体制，值得借鉴和推广。

一、湖南县级统战工作领导体制的探索与实践

湖南省2001年前主要实行政协副主席担任统战部长模式;2001年在省级实现常委担任统战部长;2006年省市县三级统战部长全部实行由常委担任;2011年换届时，顺应基层党委常委职数缩减要求，积极探索同级党委常委担任统战部长的具体实现形式。目前，全省14个市州有3个市州坚持由党委常委专职担任统战部长(长沙、张家界、常德)，其余11个市州也全部实现“常委、组织部长、统战部长”模式。县市区一级继续全部实现常委担任统战部长，全省122个县市区形成了4种任职模式。其中，实行“常委、组织部长、统战部长”模式的57个(长沙、衡阳、湘潭、益阳、郴州、怀化所属县市区)，占46．3%;实行“常委、统战部长、副县市区长”模式的47个(株洲、邵阳、常德、永州、娄底5市所辖县市区及湘西泸溪、凤凰2县)，占 38．3%;实行“常委、宣传部长、统战部长”模式的14个(岳阳市所属10个县市区及株洲醴陵市、湘西古丈、花垣、保靖、永顺4县)，占11．4%;实行“常委、统战部长”模式的4个(张家界3个县区，湘西吉首市)，占3．3%(见表一)。

表一 湖南省县(市、区)统战部长任职模式一览表

(资料来源:根据课题组调研资料经整理计算得出)

从湖南多年来的实践来看，实行政协副主席担任统战部长模式与党委常委担任统战部长模式，两者在履职能力、自身建设、社会影响等诸多方面都有很大的差别，实行党委常委担任统战部长体制为县级统战工作带来重大利好。主要表现在五个方面:

党对统战工作的领导明显加强，统战工作地位更高。党委常委担任统战部长后，基于党委常委的权限、能力和政治权威，统战部长可以站位全局，部署推动统战工作，为加强党对统战工作的领导提供了坚强的组织保障，为统一战线无缝对接党委中心工作，更好地服务大局提供了便利条件。调查显示，各县市区党委都把统战工作列入重要议事日程，及时传达贯彻中央的统战方针政策，定期研究解决事关统一战线的重大问题，把统战工作放在全局中谋划推进。

资源整合作用日益凸显，统一战线影响更广。党委常委担任统战部长后，利用其在基层政治生活中的优势地位，积极统筹整合、充分调动利用各方面人才、智力、技术、资本等要素资源和其他党政资源、社会资源，通过夯实和拓展工作平台载体，形成大统战工作格局，使统战工作产生了显著的“聚合效应”和“乘数效应”，统一战线的功能优势得以在更高层次、更宽领域发挥，大大增强统战工作的影响力、能见度。

统战工作领导体制逐步理顺，部门关系协调更好。实行新的统战工作领导体制后，进一步强化了统战部在统战工作中的牵头、协调、归口管理等职能，80%以上的县市区委统战部长联系或分管民族、宗教、非公有制经济、港澳台侨等方面工作，实现了统战系统的有效整合和统战工作的整体联动，统战部门在落实多党合作、促进民族地区经济社会发展、引导宗教与社会主义社会相适应方面的措施更实、效果更好，有力促进了政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系的和谐，统战工作服务党委、政府中心工作的作用更为明显。

民主政治建设稳步推进，党外人才配置更优。常委担任统战部长更有利于统战部门与组织部门之间的协调配合，落实党外干部选拔使用政策规定力度更大，有力推动了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民主政治在基层的有效落实和推进。目前，我省党外人士担任各级政协委员19430人、人大代表8452人，省市两级人大和省市县三级政协党外人士的安排均达到中央规定的比例要求。全省实职安排党外干部总数1．7万人，其中厅级以上170人，县处级以上逾2000人;省市县三级政府领导班子中党外副职和本科院校中党外校级干部全部配齐;省市县三级政府工作部门领导班子中配备党外干部2585人，其中党外正职197人;省市县三级法院、检察院中党外干部配备面90．7%。全省县级政协党外人士安排均达到中央比例要求，县级政府领导班子中党外副职全部配齐，县级法院、检察院中党外干部配备面达到90．7%。

统一战线自身建设显著加强，统战部门干劲更足。实行常委担任统战部长后，长期困扰县级统战部门的人员编制问题更易得到解决，统战系统干部的交流使用机会明显增多，统战队伍活力明显提升，统战部门和统战系统单位工作条件明显改善，统战系统的干部工作干劲更足、作用发挥更好。

当然，目前湖南除常委专职担任统战部长模式这种最佳模式外，其他三种“一肩挑”模式并存也凸显一些问题与不足。一是削减了统战部长从事统战工作的时间和精力。3种模式，统战部长都是身兼数职、分管多项工作，没有过多的时间来思考统战工作，没有足够的精力来谋划统战工作，统战工作一定程度上被边缘化、弱化、淡化。二是上下不对口不利于协同开展工作。几种横向、纵向不一的领导模式共存，造成统战工作与其他工作有时“撞车”，不利于上级统战部门的统一规划部署和工作的贯彻落实，增加了工作成本，降低了工作效率。三是容易造成统战部门形象矮化。庞杂的任职模式，容易使人形成“哪个部门的常委领导都可以来兼任统战部长”，“统战部门是配角、不重要”等负面印象，损害统战部门形象。

二、“组织部长、统战部长”是当前形势下最符合统战工作发展规律和现实需要、较为成熟的一种领导工作体制

受缩减基层党委常委职数的限制，由常委专职担任统战部长模式已很难有进取空间。今后，兼职模式将是常态。湖南的实践表明，“组织部长、统战部长”模式是基层统战工作最佳领导体制。

从工作精力分配来看，“组织部长、统战部长”模式要多于“副县市区长、统战部长”模式。从调查情况来看，常委组织部长和常委副县市区长两个岗位都很忙，责任也很大，但就统战工作的精力分配来看，“组织部长、统战部长”模式能够比“副县市区长、统战部长”模式有更多的时间和精力来从事统战工作。从组织部长和常委、副县市区长分管的工作领域来看，常委、副县市区长需要承担更多的工作任务与工作项目。如组织部长，一般除了负责本部门的工作外，会根据县委安排，另外分管或联系少量其他方面的工作。根据各自抽样选取一个经济较为发达和欠发达的县市区来看，大约是6项。而常委、副县市区长的分工，因目前尚未形成固定的分工领域，往往是根据各地的具体情况由县委来具体指定，因此不仅分工各异，负责的任务也比组织部长要多出不少，抽样显示大约为16项(见表二)，繁重的工作任务使其难以有更多的时间来顾及统战工作。

表二 两种模式下各自分管工作一览表

续表

从工作性质内容来看，“组织部长、统战部长”模式要近于“副县市区长、统战部长”模式。组织部门和统战部门同属党务部门，特别是组织工作与统战工作在很多方面都有交叉，如组织、统战工作都有“管”干部、“管人才”的职能，组织部门的思想政治工作能与统战部门的凝聚人心工作结合起来，组织部门的非公党建工作能与统战部门的经济统战工作结合起来，这样可以使统战工作赢得更多的关注与重视。常委副县市区长分管的部门由于属于政务部门，而且不少地方的常委副县市区长、统战部长在政府分工中并不直接分管民族宗教等统战部门，与统战工作交集不多，加之日常事务繁忙，容易疏忽统战工作。

从工作方式方法来看，“组织部长、统战部长”模式要便于“副县市区长、统战部长”模式。组织和统战工作都属于党务工作，都是做人的工作，肩负着用好人、鼓舞人、凝聚人的重要职能，政治性很强、艺术性很高，工作方法更讲求“柔”，更多的是采取一种和风细雨、润物无声的方式，尤其是统战工作，其主要工作对象是社会各阶层的代表人士，主要任务是做好团结与和谐的工作，工作方法更强调平等协商、求同存异、体谅包容，而副县市区长负责的工作属于政务工作，跟党务工作相比，更多的是对于经济社会发展项目的贯彻落实与国家法律法规的执行，其工作方法更讲求“刚”，行政命令与行政执行较多。副县市区长担任统战部长，由于两者之间跨度较大，需要来回在“刚和柔”这两套迥异的工作方法之间转换，一些担任统战部长的副县市区长反映，“白天搞拆迁，经常一肚子的火气，晚上又要去搞谈心，情绪调整方面压力较大”。副县市区长担任统战部长容易把政府工作的理念、方法运用到统战工作上，影响统战工作的效果，有些甚至背离了统战工作“大团结、大联合”主题，造成角色错位。

从党外代表人士安排来看，“组织部长、统战部长”模式要强于“副县市区长、统战部长”模式。组织部是干部之家、人才之家，统战部是党外人士之家，在关系到统战部门核心职能的党外人士安排上，组织部门与统战部门具有天然的紧密对接关系。在具体分工上，统战部门主要负责党外人士的培养、推荐，组织部门则主要负责党外人士的选拔、使用，两个部门构成了一个党外人士安排任用的完整链条。组织部长、统战部长“一肩挑”，非常有利于统筹兼顾党外干部和党内干部的培养使用，能够更加一视同仁地贯彻执行好共同制定规划、共同物色选拔、共同培养教育、共同考察人选、共同讨论研究、共同督促检查的“六个共同”工作机制，加强党外人士的政治安排和实职安排，更好地化解目前出现的“天花板”现象。如今年娄底市一次就安排了5名党外正职。长沙市宁乡县自2006年实行“组织部长、统战部长”模式以来，党外副科级以上干部增加了164%;衡阳市珠晖区一次性公开招考20名党外干部;郴州市嘉禾、汝城等县党外人大代表比例达38%。

从自身建设来看，“组织部长、统战部长”模式要优于“副县市区长、统战部长”模式。从工作条件保障来看，虽然组织部长和副县市区长都是常委，都有较强的资源整合能力，但由于组织部长岗位具有“管帽子”的重要权力和身居常委决策“五人小组”之中，而常委、副县市区长在常委内部和基层政治生活中的影响力均要稍低。因此，在整合资源的能力上，虽然组织部长并不直接分管经济工作，但在改善统战部门工作条件方面，往往比常委副县市区更为便利，更为高效。如衡阳市在实行组织部长同时担任统战部长后，每个县市区都大幅增加了工作经费并列入财政预算，衡南县将县属4个民主党派工委的工作经费从每个工委6000元/年提高到3万元/年。从统战部门编制和干部交流使用来看，由于组织部长同时是统战部门的“一把手”，使其有了更多了解关心统战工作和统战干部的机会与责任，统战部门在编制和干部交流提拔上，有了获得组织部门充分认可和高度重视的畅通渠道。如湘潭县3名长期在统战部工作的副部长，都在组织部长担任统战部长后及时得到了交流使用，其中2名还安排为重要局委的“一把手”;湘阴县统战部常务副部长还解决了副处级待遇。

三、完善县级统战工作领导体制的对策建议

体制优则局面新。建立科学的统战工作领导体制能够倍增基层统战工作的成效。要在坚持党委常委担任统战部长领导体制的前提下，注重从治本上下功夫。重点在以下几个方面着力:

逐步规范“组织部长、统战部长”模式。当前，完善基层统战工作领导体制，必须按照中发〔2000〕19号文件和中发〔2006〕15号文件要求，在不增加党委常委职数的情况下，积极推动省市县三级统战部长由同级党委常委担任，将“组织部长、统战部长”模式确定为全国基层政权统战领导体制，争取2016年换届时全面普及，并比照组织部长任职程序由上级党委研究决定。同时，要做到市县模式上下统一，各市州由党委常委同时担任组织部长、统战部长的，所属县市区也应同样实行组织部长、统战部长由一人担任，以降低协调成本，提高工作成效。

着力配齐配强统战部领导班子。一是选准配好统战部长。“一肩挑”模式下的统战部长，必须要有较丰富的党务工作经验，善于充分发挥“统一战线”和“党的建设”两大法宝的作用，能够在较为繁杂的组织与统战工作任务面前做到胸有成竹。必须要有较强的统筹协调能力，既善于牵“牛鼻子”又善于“弹钢琴”，正确分配处理好组织工作与统战工作时间与精力。必须要有较强的联谊交友能力，拥有宽阔的胸怀，十足的魅力，善于结交党外朋友。二是选准配强统战部常务副部长。选配一名德才兼备、驾驭能力强的常务副部长主持部机关日常工作，赋予其党政部门正职的相关职权，确保在常委部长身兼多职、事务繁忙的情况下，能够有效把握全局、协调各方。要借鉴株洲市各县市区的做法，安排统战部常务副部长同时担任同级政协党组成员，以利于常务副部长协助部长处理好日常事务和保持统战部与政协的密切联系。三是选准配优统战部副部长。按照政治强、业务精、作风硬的要求，大力选配和充实好统战部副部长，进一步提高副职的执行力、配合力与整体战斗力，避免把统战部作为安置“二线人员”的场所。

不断完善统战系统单位归口管理体制。进一步明确县级统战部门对同级民族、宗教、侨务、对台、工商联等的归口领导，在各级党委常委分工中，应统一明确对台、侨务、工商联、民族、宗教等工作由担任统战部长的常委一人分管联系，不再安排其他党委领导分管，确保统战系统各项工作一盘棋。积极推动统战部副部长担任民族、宗教、台办、侨联等部门主要负责人，各归口单位负责人由组织、统战部门联合考核并提出任免意见，各归口单位中层干部任免须报统战部备案，切实解决当前“统一战线不统一”的问题，进一步增强统战意识，更好地体现党的统一战线政策和工作意图，并逐步规范乡镇统战工作。加强与上级纪检、组织、宣传部门的沟通协调，争取像司法、公安、财政、计生、农业、文化、国土等政府部门基层站所标准化建设一样，由财政安排专项资金，统筹推动乡镇统战、组织、纪检、宣传工作规范化建设，确保统战工作有队伍、有阵地、有制度、有经费，构建横向到边、纵向到底的统战工作网络。

切实强化工作运行机制建设。一是完善统战部机关内部工作制度，制定完善好部务会、部长办公会议、办公例会制度、每周汇报制、重大事项及工作请示报告制度等工作制度，通过科学合理的制度来保证部长定期谋划、研究、部署统战工作。二是建立督查考核机制。将统战工作纳入对基层党委的绩效评估考核范围，制定科学、透明的统战工作考核实施细则，建立基层统战部长述职述绩制度，通过一些硬性、刚性的考核，从机制上加压推动基层党委和基层部长重视并采取得力措施推动统战工作任务落实。三是深化“六个共同”工作机制。认真贯彻落实《湖南省贯彻落实〈2010—2020年深化干部人事制度改革纲要〉的实施意见》(湘发［2010］10号)，进一步明确和规范组织部、统战部在党外干部发现、培养、使用、管理四个主要环节的责任要求与工作流程，确保“六个共同”落到实处。四是加强与其他部门的协同。如与宣传部建立统战宣传工作联席会议制度，与党委办公厅、台办等部门建立对台工作联席会议制度，与组织部、发改、经信、人民银行等部门建立新的社会阶层人士统战工作联席会议制度，明确各自的职责职能，推动各领域统战工作的顺利开展。