公共财政支持NPO的新视角:社会影响力债券介绍与分析

马玉洁

近年来，随着国内非营利组织 (又称为社会组织，本文简称NPO)的发展，对它的关注与研究已越来越超出对组织内部的管理，进入到社会组织与公共财政和政府治理相关的领域。于是，一些特定的实践被提上议事日程，例如“政府委托社会组织提供服务”、“政府购买社会组织的服务”、“公共财政支持社会组织参与社会服务项目”以及“政府出资进行公益创投”等。这些说法虽然有所区别，但核心的关注点都在于政府应以怎样的方式与NPO进行具体合作，各方的专业性如何体现。

在此背景下，本文将一种国际上新近兴起的合作模式——社会影响力债券引入人们的视野。由于该模式具有其他合作模式所不具有的特殊优点，例如，规避服务购买的风险，或者以更有效率的方式提供某些公共服务等，对它的介绍将具有明显的政策与学术价值。但目前国内对这方面的研究还比较少，本文希望弥补这一不足。

由于社会影响力债券的想法与实践才刚刚兴起，大量NPO对此进行了研究探讨，成果体现在它们资助的研究报告之中，而学术研究较少。本文主要通过对这些研究报告与学术文章的梳理，对社会影响力债券的概念、产生背景、运作机制等进行介绍。

一 什么是社会影响力债券?

(一)定义

要介绍社会影响力债券，必须首先介绍一个概念“payment by results”(为结果付费，简称PbR)。PbR是指政府在向公共服务提供者付费时，不再依据服务机构的投入或者产出来支付费用，而是根据其实现的社会效果来支付。理论上来讲，PbR能够提高解决社会问题的效率，鼓励更多的社会创新出现，转嫁政府面临的风险，从私人部门和第三部门卷入更多的力量参与社会问题的解决 (Fox＆Albertson，2011)。

社会影响力债券 (social impact bonds，简称SIB)是实现“为结果付费”的一种模式，旨在通过向私人投资者融资以实现社会效果。为结果付费和社会影响力债券将焦点关注在为社会效果付酬以及如何以最低的成本实现这些社会效果，以此提升解决社会问题的效率、创新性与影响力 (Fox＆ Albertson，2011)。

SIB结合了非营利服务的提供者、商业投资者和政府，开展早期预防项目以降低应对危机和提供社会安全网所需要的花费。只有项目达到了一定的社会效果，政府才将费用付给投资者，如果没有达到，则不需要向投资者付费，因此能够将资助社会项目的风险转嫁到私人部门，并向纳税人负责 (Social Finance Ltd，2012a)。SIB为社会项目筹措资金的方式是，中央或者地方政府以合同的形式承诺为某种可测量的社会结果付费，以此来吸引投资注入，作为NPO开展项目的前期成本。这些新的资金可能来自公共部门，也可能来自私人部门或社会投资者 (Mulgan et al.，2010)。

因此，从本质上来讲，社会影响力债券是政府、NPO与既有或潜在的社会投资者之间的一种合作伙伴关系。

需要注意的是，事实上，“社会影响力债券”并不是一种“债券”，不要被这个名字所误导。债券是一种债务投资，投资人借钱给债券发行人，债券发行人需在规定的时间内，按照协定的利率向投资人返还本利。通常各市、州政府发行债券或类似的债务工具，目的在于为基础建设项目进行融资。政府发行的债券要么通过特定的收入来源 (例如发行债券建立一条收费公路，所收的通行费用可以用来偿还投资人)返还，要么通过政府税收来偿还。

社会影响力债券并不是一种债券或者债务工具，而是一种通过一系列合同进行管理的多方合作伙伴关系。事实上，起初它被命名为“社会影响力合作伙伴关系”，而不是“债券”。社会影响力债券与很多政府通过其年度预算拨款所介入的多年期合同相类似。当政府发行债券时，其对债权人的回报是法定的。但是目前还没有对社会影响力债券进行立法，所以法律上来讲，政府对社会影响力债券的投资人进行回报与债券并不一样 (McKinsey Company，2012)。

(二)SIB的目标与潜力

SIB旨在通过筹措资金开展预防和早期干预项目，以解决造成某个具体社会问题的根本原因。政府、投资者与社会服务的提供者，三方合作来实现这一效果，以期主要实现以下目标:

第一，通过SIB将政府的公共开支与那些社会效果良好的项目更直接地联系起来。

第二，为社会中的预防和早期干预项目建立一个可用的资金池。

第三，使多样化的社会服务供给者建立更广泛的合作。

第四，使那些能够更为有效地提供社会服务的NPO获得更加稳定的收益。

第五，鼓励以更严格的方式进行绩效管理，包括对结果的客观测量，这将有助于通过实证来判断哪些做法是有效的 (Social Finance Ltd，2012b)。

SIB结合了非营利服务的提供者、商业投资者和政府，它最好的投资对象是那些为明确的目标人群提供服务，并在过去实现了良好社会效果的NPO。这些NPO开展早期预防项目，以降低政府在应对危机和提供社会安全网时所需要的支出。它们所达到的社会效果能够在短期内为政府节省开支，而所节省下的这部分钱足以覆盖该项目成本，并给予投资人合理回报 (Social Finance Ltd，2012a)。图1反映出社会影响力债券实施以后，政府在实现社会目标的同时，仍将能够节省一部分公共支出。

图1 社会影响力债券的财务模型*

此外，有一些报告也已经证实了SIB的潜力:在降低纳税人花费的情况下提升社会效果;将执行风险从政府转移到投资人身上，这些投资人更能够估计出产品价格并承受它;用长期增长的资本来奖励高绩效的非营利组织扩大创新 (Social Finance Ltd，2012a)。

二 社会影响力债券是在什么背景下产生的?

(一)公共财政面临的紧张压力与风险

首先，政府面临着公共财政紧张的现状。例如，在英国，政府面临公共财政吃紧的情况非常突出。由于世界金融危机与上届政府的遗留问题，在接下来几年内，英国政府都要面临紧缩的财政，其财政赤字已经达到了历史最高水平。政治家的口头禅总是“花更少的钱，办更多的事”，因此，只为结果付费的想法很受当前英国政府的欢迎 (Fox＆Albertson，2011)。

其次，虽然政府承认一些早期预防干预项目能够带来一定的经济和社会效益，但是由于政府的公共资金已经用于那些解决社会问题的治理方案，而这些治理方案通常是成本很高的，因此它们常常无法再承受这些早期干预项目所需的成本。事实上，即便政府资助了这些预防项目，还是会面临着一种风险，即如果这些项目失败了，没有起到预防社会问题发生的效果，那么政府最后仍然要为治理社会问题付费。这种潜在的风险，使得不论哪一届政府都更倾向于回避在早期干预项目上进行长期的投资。

在这种情况下，SIB应运而生，它使政府能够根据对未来可节省公共支出的预期，将投资这些干预项目的财务风险转嫁给私人投资者。此外，还为不同部门之间的合作提供了动力，将各个部门节省下来的公共资金用于偿还投资者。

(二)NPO发育面临经费短缺

通常NPO从政府和社会两个渠道筹资，这两个渠道都很重要，但是依然无法满足需要。因此，在社会领域缺乏充足的测量方法衡量效果时，如何能够让有限的资金花在那些更有效果的项目上是个难题。结果导致NPO花了大量的时间筹集那些短期资金，而限制了它们长期发展的能力。因此，在美国，NPO面临着资金短缺，尤其是长期资助短缺的问题，限制了NPO的发展，使社会部门碎片化。即便业绩最好的NPO想要扩展自己的服务使更多的人群受益也是非常困难的 (Social Finance Ltd，2012a)。

三 社会影响力债券在当今世界上的发展

2007年，英国出现社会影响力债券的构思，很多研究机构对此开展了大量研究。2010年英国实施了第一个SIB项目:司法部在Peterborough的监狱项目。该项目目的明确，旨在减少刑满释放人员的再犯罪率，于是，它在短期徒刑人员获释以后，为其提供康复服务，以降低其重犯率。截至2013年5月，英国一共有13个SIB项目，范围涉及从支持年轻人找工作到帮助大街上无家可归的流浪汉 (Social Finance Ltd，2012b)。

SIB的精髓在于为成功项目付费，在美国直接叫“pay-for-successbond”(为成果付费)。2011年5月，马萨诸塞州政府正式开始了这种综合性的社会创新融资方法，开始了社会影响力债券项目，并签订了为成功项目付费的合同 (Social Finance Ltd，2012a)。日前，纽约和其他地方当局开始尝试在司法和住房问题上引用SIB。奥巴马政府已经拿出一部分资金开展试点工作。例如美国劳动部将拿出2000万，以此司法部将开展一个名为“second chance”的项目，这方面的经费虽然低于之前声称的1亿美元，但仍然会激励各州和各市考虑这种方式。

2011年澳大利亚开始探索SIB，2012年新南威尔士州政府尝试开展了提高青年家庭寄养服务与降低重复犯罪的项目 (Mendell＆Gruet，2012)。

此外，加拿大也在运行社会影响力债券方面进行了很多探索。

四 社会影响力债券如何运行?

(一)社会影响力债券的运行机制

社会影响力债券将三大部门中的主体——政府、投资、NPO全部调动起来，共同提升人们的生活质量并满足社区的需求。其核心功能是，提前开展针对某些社会问题的预防和早期干预项目，以节省日后治理社会问题时所需的经费。本·富兰克林有句名言“预防胜于治疗”，SIB致力于资助那些解决经济与社会问题根源的项目。

1.第一阶段:设立SIB项目

本研究显示，观察组肺癌手术患者满意水平高于对照组，组间比较，差异具有统计学意义（P＜0.05）；观察组术后康复锻炼依从性、康复知识认知优于对照组，组间比较，差异具有统计学意义（P＜0.05）；护理后，观察组生活质量状况较对照组呈现更优，而并发症发生率低于对照组，组间比较，差异具有统计学意义（P＜0.05）。

这一阶段是指中介机构发起SIB项目，与政府、NPO、投资者订立合同、筹集资金的过程。设立一个SIB项目，最关键的就是在前期寻找并鉴别出一个具有潜力的项目和执行项目的NPO，之后，与政府谈判，使政府同意当所选择的NPO提供服务并能够达到预定的社会效果指标时，向投资者支付成本与回报，并以合同的形式确立下来。具体可见表1中第一步至第四步 (Social Finance Ltd，2012a)。

第一，发起合作意向。

首先，中介机构通过调研确定政府努力改善的领域，定义所要解决的社会问题和需要服务的目标群体。同时，还应当定义衡量这一问题得以解决的标准，考察评价体系。例如，测量基线数据或设立恰当的对照组，在项目实施前后进行对比，以便对社会效果进行衡量。只有当社会效果具有准确的衡量标准时，投资者才能据此做出投资决策。同时，将这一社会效果赋予经济价值，以便政府据此决定回报率。

其次，中介机构考察解决社会问题的最佳方式，寻找并鉴别能够提供良好服务的NPO。之后，预估NPO提供这些早期预防项目能够在短期内为政府节省多少公共开支，进行金融建模。

第二，与政府谈判，使其同意在社会效果实现时付费，并订立合同。

第三，建构实现合同的工具。获得政府合同之后，中介机构开始建构投资模型，确定衡量社会效果的指标与评估策略，确定NPO及其提供的服务。

第四，中介机构向投资者筹集资金。SIB项目启动后，中介机构开始向NPO拨付资金，同时，中介机构还要担负起监测项目财务指标和社会效果指标的任务，并定期向投资者反馈项目进展。

表1 设立SIB项目的流程

2.第二阶段:执行SIB项目、评估社会效果与付费

这一阶段是指，SIB项目设立以后，NPO提供公共服务、独立第三方机构评估社会效果与政府付费的过程，即进入表1中的第五步，具体运作方式可见图2。

第一步，在中介机构的努力下，私人投资者为项目进行长期投资。

第二步，中介机构将资金拨付给NPO，NPO提供服务。在整个项目周期里，中介机构要负责协调各个利益相关者，此时可引入咨询顾问，对项目设计、执行、管理等方面提供技术支持，使项目按照正确的方式执行，确保能够达到预计的社会效果。

第三步，通过实施有效的预防项目，NPO实现了一定的社会效果，减少了目标群体对社会安全网的需要。

第四步，中介机构引入第三方评估，设计项目社会效果的衡量指标，并进行独立的第三方评估，根据合同判断NPO的服务是否实现了约定的社会效果。如果达到了约定的社会效果，政府支付项目成本和一定的投资回报;如果没有达到，政府则无须支付任何费用。

第五步，若社会效果已经实现，投资者将收到本金和投资回报。具体的回报率根据社会效果而定:社会效果越好，回报率越高 (上限是政府合同中约定的比例)。

图2 社会影响力债券的运行机制

3.第三阶段:SIB项目结束以后

理论上来讲，在SIB项目结束以后，政府有两个选择:一是，政府可以直接对这种项目进行资助;二是，这种运用了市场规律的模式使SIB成为为项目筹资的有效方法，因此可以再次执行一个为期5～10年的SIB项目。

(二)社会影响力债券的利益相关者

SIB项目的利益相关者包括NPO、投资者、政府和社区。

NPO能够获得发展资金以扩大业务，这种可预期的稳定的捐赠收入能够使NPO无须在募款上花费太多时间，而将更多的时间和人力聚焦在发展自己的核心技能上。同时与其他NPO的协作增加，它们共同解决某个复杂的社会问题，能够获得更好的社会效果(Social Finance Ltd，2012a)。此外，SIB还促使NPO能够创新探索，开展那些预计能够成功达到设定指标的项目，即使项目最终没有达到预先设定的标准，依然会有人为此买单，即投资者 (Kim＆Kang，2012)。

对投资者来说，这种投资方式将创造社会效果，并同时获得经济回报。在获取经济回报方面，投资者投资SIB项目，与其在传统金融领域里的投资没有太大区别 (Kim＆Kang，2012)。此外，参与一种新的投资模式，还能够使其获得投资组合多元化带来的收益。

政府通过这种方式能够更好地向纳税人负责，即使在给予投资者一定回报之后，依然能够在没有财务风险的情况下，以更少的公共开支增加向公民提供的有效公共服务。更重要的是，这种方式打破了总是进行事后干预的模式，广泛的早期预防项目使弱势群体、家庭和社区获得更多有效的社会服务，因而能够减少社会问题发生之后昂贵的治理成本。

(三)核心是中介机构

专业的中介机构是SIB成功的关键，它在三个部门的合作过程中，发挥着纽带作用，从设立SIB项目，到项目执行、评估与付费，中介机构都至关重要。

在第一个阶段，中介机构需要发起合作意向，与政府和NPO订立合同，吸引投资资金等。在第二个阶段，即整个合同执行的5～10年里，中介机构在管理复杂的项目、降低风险、帮助NPO实现预期社会效果上都发挥着特别重要的作用 (Social Finance Ltd，2012a)。尤其是，中介机构需在其与NPO之间引入咨询顾问，对项目设计、执行、管理等方面提供技术支持，使项目按照正确的方式执行，确保能够达到预计的社会效果;并在其与政府之间引入第三方评估机构，设计项目社会效果的衡量指标，进行独立的第三方评估。

因此，中介机构是三个部门合作的核心。

(四)社会影响力债券的风险分析 (Social Finance Ltd，2012a)

虽然SIB有众多优点，但它并非没有风险。传统上政府将公共服务签约外包给私人部门或第三部门时所未涉及的风险，在SIB这种跨部门的综合性解决方案当中可能会有所涉及，以下列举一些可能存在风险。

1.干预模式面临的风险

如果中介机构事先未对干预模式进行仔细考量，则可能无法产生预期的社会成果。前期的调查应当包括对NPO能力、项目所需现金流、项目所提供的解决方案的有效性考察。

2.在项目执行过程中面临的风险

当参与各方之间沟通不畅、未能及时收集项目进展的相关数据、管理混乱时都有可能发生问题。此外，SIB对NPO的项目管理、项目执行和绩效测量方面提出了要求，可能会遇到NPO能力不足的问题。此时，利益相关者必须保证即使SIB项目失败，也不会对目标受益人造成伤害。

3.中介机构面临的风险

中介机构从发起合作意向到最终政府支付费用全程参与，它需要筹资、总体协调并管理可能出现的风险。不管经费不足还是缺乏治理能力，都会使SIB项目出现风险。理想情况下，中介机构应当具有包括金融、政府治理、NPO管理等跨学科知识，并与评估机构和专家有非常好的合作关系。如果它不具有这样的背景，SIB的风险就会很高。

4.政府信用风险

即使在项目达到预期社会效果之后，政府仍有可能不付费。鉴于此，投资者需要与政府订立明确的合同。即便在这种情况下，政府依然有可能在信用方面出现问题。

理想情况下，对SIB进行还款将不受政府换届的影响，否则投资者将不愿为5年或5年以上的项目投资。

5.私人投资者面临的财务风险

SIB意味着公私合作伙伴关系的一个新型范例，精髓在于风险私有化，私人投资者承担了100%的财务风险，然而成果与收益却实现了共享。

6.NPO和政府面临的声誉风险

如果SIB项目失败了，承担服务的NPO的声誉将可能受损，对其未来筹资可能不利。与此类似，如果政府不能履约偿还投资者本利，其信誉也会受到影响。

(五)社会影响力债券的适用范围

SIB并不适合所有情形，在很多领域，传统的资助方式仍然占据主要地位。衡量一个具体的社会问题是否适合由SIB的方式来解决有一些重要因素需要考虑，下面列举三种情形。

第一，有些风险不适合转嫁给服务提供者，例如，当政策法规规定了某些公共服务的提供方式时，基于结果付费的创新空间就非常小了。

第二，有些项目无法有效地基于产出订立合同，例如，有些项目所产生的社会效果与其说是项目干预带来的，还不如说是由于外界因素偶然导致的。

第三，有些项目适合直接支付费用，不适合延迟支付时间，为了验证项目效果而拖延付款，只会增加成本 (Social Finance Ltd，2012b)。

五 SIB所面临的关键挑战

有效运行社会影响力债券，对政府和私人部门有一定的能力和专业性要求。例如，对发起SIB项目的机构而言，应具有与政府合作、社会融资、鉴别业绩良好的NPO并帮助其顺利完成项目等能力;对政府而言，应有能力与合作伙伴订立基于绩效的合同;对独立的权威评估机构而言，应有专业能力测量社会效果，并在社会效果未达到约定标准时协调可能出现的纠纷 (Liebman，2011)。

SIB所面临的关键挑战，也是为成果付费机制有效发挥作用时必须面对的，即应当如何对社会效果进行评价衡量以及如何确定这一社会效果的经济价值。具体来说，则可分为三点。

第一，用什么评价指标体系来衡量项目实施后所发生的改变。这一评价指标体系是必要的，且需要具有统计意义上的显著性。如果项目所带来的改变无法用一个清晰恰当的评价指标体系来衡量，只能用质性描述来呈现，而无法用数据表达，那么投资人就很难确定什么样的回报才是合理的。对政府和评估者而言，他们希望看到的是确切的变化，而不是一些偶然发生的改变。

第二，怎样的实证证据能够呈现出项目的社会效果。很难提前预知哪些干预项目会达到预期效果，这加大了投资者做出投资决策的难度。因此清晰地定义项目所要实现的社会效果是PbR机制发挥作用的关键，之后才能测量并评价项目的影响力。

第三，如何确定这一社会结果的经济价值，以给予投资人合理的回报 (Fox＆ Albertson，2011)。

六 经典案例:英国Peterborough监狱项目(Liebman，2011)

2010年9月，英国一家名为Social Finance(U.K.)的机构发起了世界上第一个社会影响力债券项目—— “彼得堡监狱项目”。由于一年以内的刑满释放人员在离开监狱时身上只有46英镑，约合450元人民币，他们没有住房、工作和家庭的支持，因此，超过60%的人会在一年内再次犯罪。为此，Social Finance(U.K.)向17位投资人筹集了约500万英镑，与一些慈善服务机构签约，在彼得堡监狱开展一个综合性社会融入项目——在监狱里为3000名狱犯提供全方位服务以帮助他们能够重新融入社会，并将这些服务延续到他们出狱后的六年当中，这种服务方式被称作“一站式服务”。

提供服务的 NPO包括 St Giles Trust①圣·吉尔斯信托基金，该慈善机构致力于通过支持人们改善自己的生活从而打破弱势群体与犯罪行为之间的恶性循环，创造一个更加安全的社区。、YMCA②基督教青年会。、Ormiston Children and Families Trust③奥米斯顿儿童与家庭信托为纪念Fiona Ormiston Murray而成立，是英格兰东部一家致力于服务儿童和青少年的慈善机构，他们为来自弱势群体、面临着社会排斥的儿童和青少年提供服务。与SOVA④SOVA是英国一家慈善机构，在英格兰和威尔士地区开展帮助人们远离犯罪的项目长达35年之久，致力于建设更加安全和公平的社会。。它们用自己最核心的技术为目标群体在不同时期提供服务，包括就业培训、家庭支持、临时住所、医疗服务等。

为这一项目提供资金的投资者包括洛克菲勒基金会、Barrow Cadbury Charitable Trust①巴罗吉百利慈善信托基金，为社区中的弱势和边缘群体提供服务。、Esmee Fairbairn Foundation②埃斯米·费尔贝恩基金会，创建于1961年，由伊恩·费尔贝恩为纪念他的妻子埃斯米而建，是目前英国最大型的独立资助性基金会之一，旨在改善英国人民与社区的生活质量。每年基金会资助额度达3000万～3500万英镑，领域覆盖艺术、教育学习、环境和社会变革。此外，基金会还运作2600万英镑的金融基金，投资那些同时追求社会效益和经济效益的组织。等。英国司法部以及大乐透基金承诺，如果与对照组相比，受助者在释放后的一年内再次犯罪并被判刑的数量下降至少7.5%，则会给予投资者回报。当然下降的幅度越大，政府将给予投资者的回报会越多。如果下降的幅度能够达到12.5%，这些投资者的回报率将高达13%。衡量这一项目效果的标准是累犯③累犯，是指受过一定的刑罚处罚，刑罚执行完毕或者赦免以后，在法定期限内又犯被判处一定的刑罚之罪的罪犯。的数量，而不是这些刑满释放人员是否再次犯罪。因此鼓励这些提供服务的NPO向所有即将从彼得堡监狱刑满释放的人员提供服务，包括那些最难搞定的狱犯。

这一项目为期六年，由于从NPO开始提供服务，到观察并测量累犯的数量，再到分析数据、确定社会效果需要一定的时间，因此投资者将从第四年开始收到回报，具体回报多少则与社会效果相称，一般在2.5%至13%。

七 小结

社会影响力债券的精髓在于依据项目的结果进行付费。与现存的政府购买服务的合作方式相比，它具有一种独特的优势。首先，在这种合作模式下，政府资助公共服务的风险在相当程度上转嫁给了其他部门。其次，由于不需要提前预测，只要对已有的结果进行评价，因而，在选择资助对象的过程中，会更加突出对社会效果评估的专业性，而不是依据特权和政治化取向而进行的主观猜测，因而，公正性所面临的挑战也会大大降低。

实施这一模式的难点在于如何通过专业化的方法对公益项目的社会效果进行评价。但在这一方面的努力将推动整个社会对解决社会问题有更加深刻认识。这些特点，都促使它成为政府与社会组织合作提供公共服务的更有效方式。

Fox，C.，＆Albertson，K.(2011)，“Payment by results and social impact bonds in the criminal justice sector:New challenges for the concept of evidence-based policy?”，11(5)Criminology and criminal justice，pp.395～413.

Liebman，J.B.(2011)，Social Impact Bonds:A promising new financing model to accelerate social innovation and improve government performance.

Kim，J.＆Kang，S.(2012)，“CSO-State Partnerships and Social Finance:Smart Social Capital and Shared Incentives Towards Public-Private Partnership Efficiency Using Social Impact Bonds”，(4)International Studies Review.

Mendell，M. ＆ Gruet，E.(2012)，Social impact Bond:Social impact Bond(SiB)/Pay for Success Bond.

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Mulgan，G.，et al.(2010)，Social Impact Investment:The Opportunity and Challenge of Social Impact Bonds，London:The Young Foundation.

Social Finance Ltd.(2011)，Social Impact Bonds:The One Servie，One year on.

—— (2012a)，How SIB can Mobilze Private Captial to Advance Social Good.

—— (2012b)，Guide to Social Impact Bond Development—A Technical Guide to Developing Social Impact Bond，2013.