社会组织承接政府购买服务的资质条件*——基于地方政策文本的分析

伊 强 朱晓红 刘向晖

社会组织是承接政府购买服务的重要主体，2013年9月公布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，对承接政府购买服务的主体做了较为宽泛的界定，社会组织和企业、机构具有平等承接政府购买服务的资格。“承接政府购买服务的主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量。”同时，对承接政府购买服务的资质也做了原则性规定:“承接政府购买服务的主体应具有独立承担民事责任的能力，具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力，具有健全的内部治理结构、财务会计和资产管理制度，具有良好的社会和商业信誉，具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录，并符合登记管理部门依法认定的其他条件。”并授权购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求确定承接主体的具体条件。而在该文件出台前，各地方政府就已经有序地规划开展了向社会组织购买服务的实践。截至2013年8月，我国有54个市级以上地方政府出台了政府向社会组织购买服务的相关文件。笔者比较各地对于社会组织承接政府购买服务资质条件的规定，分析其政策意蕴及存在的问题，旨在完善承接服务的资质设定，不断促进和规范政府向社会组织购买服务的行为。

一 地方政府对社会组织承接政府购买服务资质条件的规定

笔者通过网络、实地调研等方式，收集了市级以上地方政府出台的有关政府向社会组织购买服务的政策性文件，截至2013年8月，共收集了54个各级地方政府出台的相关政策性文件，其中有52%(28个)的地方政府对社会组织承接购买服务资质提出了具体要求和规定。地方政府对资质条件的限定主要集中在主体资格、成立时间节点、组织管理、人力资源与财务管理、专业资质以及年检、评估、荣誉等方面，总体来看，资质条件设定门槛不高，同时又通过制度设计与创新保障公共服务质量。

(一)承接政府购买服务的资质条件普遍不高

社会组织承接政府购买服务的资质条件主要集中在承接主体的合法性、信誉、基础条件、人力资源、专业技能、申请获得资质的程序等方面。政策中一般是通过必要条件、优先条件、程序与方式等方面的规定，将这些资质要求清晰明确地呈现出来，如关于主体资格的规定，通常要求依照有关法律法规登记注册，具有独立承担民事责任的能力，具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度，有依法缴纳税收、社会保险费的良好记录，有符合要求的固定办公场所，有合法稳定的收入来源，具备提供公共服务所必需的设备、专业技术人员及相关资质，以及具有健全的法人治理结构，完善的内部管理制度、信息公开制度和民主监督制度等。相关政策规定越具体，越不易产生歧义，在后期政策实施过程中，可操作性也越强。

第一，关于主体资格。在对有资质要求的28个地方政府文件查阅中，笔者发现各地均对社会组织的主体资格提出了不同要求，诸如注册形式、法人资格等。具体分析如下:排在前6位的主体资格如图1所示，89.3%的地方政府对具备提供公共服务所需的设备、专业技术人员及相关资质做了规定;82.1%的政府规定应依照有关法律法规登记注册;75%的政府规定具有独立承担民事责任的能力;71%的政府规定应具有独立的财务管理、财务核算和资产管理制度;67.9%的政府规定应具有健全的法人治理结构，完善的内部管理制度、信息公开制度和民主监督制度;64.3%的政府规定应符合购买服务主体提出的其他专业方面的合理资质要求。

图1 社会组织主体资格限定示意图

相对而言，地方政府对主体资格其他方面的限定较少，仅有25%的地方政府规定购买服务内容涉及领域需与其被核准的业务范围相符，同时规定要有依法缴纳税收、社会保险费的良好记录。有符合要求的固定办公场所方面的规定的仅占10.7%;有合法、稳定的收入来源的亦仅占10.7%。将能够开具发票等条件明确写入文件中的更少。以上数据说明，地方政府购买服务时，重视的是社会组织承接服务的能力以及承接服务的法律合法性。

第二，关于成立及年检的时间节点。调研数据显示，85.7%的地方政府对社会组织相关时间节点做了不同规定。其中在成立时间上，明确规定成立时间1年以上的占3.6%，也有3.6%的政府给新设立的社会组织承接购买服务的机会，但要求必须经过资质审定阶段，才可以参加购买服务活动。还有15%的地方政府把年检作为必要条件，把时间限定在参与购买服务项目之前。11%的地方政府规定在参与政府购买服务项目前2年的年检结果均合格，嘉兴和济南的规定分别为3年和1年。更多的地方政府把社会组织是否有重大违法违规行为作为基本条件。如图2所示，57.1%的地方政府规定在参与政府购买服务项目前3年内，无重大违法违规行为，年检合格，社会信誉良好。仅有7.1%的政府规定在参与政府购买服务项目前5年内，无重大违法违规行为，年检合格，社会信誉良好。还有7.1%的政府对时间没有做限定。另有10.7%的政府规定因成立时间不足3年或因其他特殊原因未能连续参加最近2或3个年度年检的，应自成立以来无违法违规行为，社会信誉良好。

图2 年检时间限定示意图

第三，关于人员资质与财务管理。调研数据显示，有6家地方政府对社会组织提出了人员方面的资质要求，如图3所示。其中，14.3%的地方政府仅笼统规定要有专职工作人员 (需提交劳动合同和社保缴纳证明)，没有规定具体人数;而有些政府规定人数为1个以上 (占比3.6%)，或者2个以上 (占比3.6%)、3个以上 (占比10.7%);另有3.6%的地方政府提出了政社分开的要求—— “没有国家机关工作人员在社会组织中任职，特殊情况确需兼任的，已按有关规定办理了审批手续”。

图3 人员要求示意图

政策中规定了购买主体资金方面要求的则仅有佛山市政府一家，要求“年业务活动费用总额不低于注册的活动资金 (社团)或开办资金(民非)数额”，其他地方政府则无此方面规定。

(二)通过制度创新等方式对资质条件提出了更高的要求

作为购买者的政府部门通常倾向于选择有良好资质的社会组织，并不断尝试通过各种制度创新来实现。深圳市把资质条件区分为必要条件和优先条件，规定了5个优先条件，即评估等级在3A以上，获得公益性捐赠税前扣除资格和非营利组织免税资格，曾多次承接政府职能转移和购买服务，在国内或本地区内具有较大影响力，在行业内具有较高的公信度和声誉，曾获得部、省、市等荣誉，枢纽 (联合)型社会组织。这种制度创制，无形中提高了社会组织承接政府购买服务的入门条件。其他地方政府虽然没有区分必要条件和优先条件，但是也对上述要素有要求。

第一，关于评估与年检。调研数据显示，有42.9%的地方政府设定了评估等级在3A以上的条件，包括广东省、扬州市、无锡市、嘉兴市、上海长宁区、北京市、肇庆市、南京市、温州市、晋城市、吉林省等多个地方政府;10.7%的地方政府提出评估等级在3A以上且年度年检合格;7.1%的地方政府规定暂未实施评估的社会组织须近2年年检均合格;也有7.1%的地方政府仅笼统规定参评并获得等级就可以，①评估结果中除了1A～5A，还有无评估等级的结论。而且该评估既可以是登记管理部门也可以是业务主管单位开展的;另有3.6%的地方政府规定“近年内活动正常、年检合格，并曾组织开展过有较大影响的市级以上活动或有重大研究成果和推广应用成果”(见图4)。

图4 评估要求示意图

第二，关于资历与荣誉。54家地方政府中，提出枢纽 (联合)型社会组织的资质条件的有7.1%;规定曾多次承接政府职能转移和购买服务或具有相关经验的占比17.9%;规定在国内或本地区内具有较大影响力，在行业内具有较高的公信度和声誉，曾获得部、省、市等荣誉的占比10.7%(见图5)。

图5 资历与荣誉要求示意图

资质条件的提高，一方面，有助于改善公共服务质量并提高效率，降低行政成本，提高行政资金使用效益以及降低政府的购买风险，从而实现政府财政效力最大化。另一方面，还有助于打造政府与社会组织之间新型的伙伴关系。如北京市规定“具有联合其他社会组织共同完成项目的能力，社区社会组织应具备组织协调社会资源、配合项目实施的能力”，上海杨浦区提出“鼓励不同类别、不同层次社会组织按照性质相似、功能相近、资源互补、利益共享的原则，组团申请政府购买服务项目”，对服务的提供方提出了更进一步的要求，由此，一些有实力的社会组织除了单向依赖作为购买者的政府提供经费外，还可能利用自身优势，扩大和引入新的资源，使政府与社会组织之间已不再是简单的“委托”关系，从而可能建立起真正意义上的“合作”关系。

二 地方政府对社会组织承接购买服务资质条件规定的政策意蕴

第一，服务资质政策折射出社会治理体系的构建逻辑。社会组织承接服务资质条件的宽松折射出社会多元治理体系的构建逻辑。近年来，政府自主打破提供公共服务生产的垄断性，允许社会组织广泛参与社会治理。可以说，政府向社会组织购买服务，是伴随着政府职能转变和机构改革并以此为基础的放权行动。2013年两会中《国务院机构改革和职能转变》方案提出，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。政府职能转变和机构改革过程中，重要的改革路径就是发展社会组织，通过政府购买的方式，把相应职能权力转移给社会。反之，职能转变和机构改革也是政府购买社会组织服务的基础条件，政府之所以要购买社会组织服务，是出于职能转变还权于社会的目的。

在国务院国办发〔2013〕96号文中，对承接购买服务资质的条件做了更大范围的拓展。单从文件名称由该文公示期的“向社会组织购买服务”转为“向社会力量购买服务”，就可以看到这种社会治理主体结构的开放性和包容性。一方面，体现了政府与社会在公共服务领域的互动和良好合作关系;另一方面，政府在越来越多的领域运用市场激励的方法为社会公共服务的消费者提供服务，而仅将自身定位于社会公共服务提供的出资者和监督者角色，恪守服务型政府的职责本分，一改强政府全面支配社会的传统秩序，这个巨大的角色转型，实质上是政府从“官权本位”向“民权本位”，从“全能政府”向“有限政府”变迁的过程。因此，承接政府购买服务的资质条件适当放宽的地方政策体现了社会治理主体从单一中心到多元参与，政社关系从依附关系到合作关系的演变逻辑。

第二，服务资质政策反映了政府扶持培育社会组织的导向。目前，政府购买服务是以扶持培育社会组织为导向的，对承接政府购买服务的社会组织的资质条件总体上规定较为基础与宽松，体现了政府通过购买服务扶持和培育社会组织发展的政策导向。然而，从现有的及未来可能的影响来看，尚存在以下两方面风险:一是服务资质普遍不高会为政府在遴选过程中留下较大的自由裁量空间，有可能导致合作过程的主观性、随意性乃至购买行为“内部化”等不公正的现象;二是资质条件门槛较低会存在因社会组织未充分具备承接政府购买公共服务能力而带来的隐忧，从而影响公共服务的质量和供给效率，并造成公共资源的额外浪费。在面对这两种抉择时，需要以购买服务的目标为原则，对资格条件进行选择确认。

当然，承接政府购买服务资质不高是基于我国社会组织发展现状的务实之举。我国现阶段，社会组织从规模到能力都需要大幅度发展和提升。因此，政府购买社会组织服务有两个目标，一是为社会提供公众所需的公共服务，二是为了扶持培育和发展社会组织。在当前的时代背景下，排在首位的目标是扶持培育和发展社会组织。这是因为相当长一段时间里，我国对社会组织采用了较为严格的双重管理体制，扶持优惠政策少且不到位，社会组织的发展与社会公众的需求相距较远，社会组织在数量和质量上均需要大力支持与制度关怀。

三 地方政府对社会组织承接购买服务资质条件规定存在的问题

第一，政府自由裁量空间过大。如前所述，目前对承接政府购买服务的社会组织的资质条件总体上规定较为宽松。从积极方面看，政府放宽了入门条件，给予社会组织承接政府购买服务的平等地位。从消极方面看，如前所述，这种情况也为政府在遴选社会组织过程中留下了较大的政策空缺，购买行为“内部化”等不公平现象难以避免。

第二，社会组织发展及能力不足。资质条件中必要条件的操作如果标准低，门槛不够高，会带来社会组织在组织资源、组织运作、组织绩效能力不足等方面的现实问题。近年，随着双重管理逐步取消以及政府购买服务的力度逐步加大，各地新成立的社会组织出现了不同幅度的增长，甚至有些组织为了获取承接政府购买服务的资质仓促成立。因此，登记门槛降低的同时，如果对承接政府购买服务的资质条件把握不当，对购买服务监督不到位，将会极大地影响公共服务质量与供给，造成不良的社会效益。

第三，资质条款设定不利于草根组织。调研发现，草根组织在购买服务的招投标中经常处于劣势地位 (胡薇，2013)。草根组织由于资金、经验、人员资源有限，在运作和管理方面规范化程度远不如具官方背景的社会组织，笔者在参与对社会组织评估工作过程中，对此点也深有体会。社会组织等级评估中，区分度较高的指标之一是内部治理，具有官方背景的社会组织在内部治理上得分往往较高，包括政社不分的社会组织，获得政府在办公条件、经费、项目等方面支持的组织，也包括领导人具有从政经历的社会组织。以上几类社会组织往往在主体资格、人员资质、财务管理等方面运作比较规范，更容易满足购买服务的资质条件要求，特别是评估、资质、荣誉等方面的条件。

第四，资质认定标准欠缺统一。社会组织承接政府购买服务的资质认定缺乏统一标准。在“具有健全的法人治理结构，完善的内部管理制度、信息公开制度和民主监督制度”“具备提供公共服务所必需的设备、专业技术人员及相关资质”等条件中，其中的“健全”“必需”没有具体的统一标准。因此，在实际操作中，缺乏依据。各个政府及部门在认识和理解上也存在差异，基本上都是自行进行分类和解释，并无遵循的统一标准。例如，社团之健全的法人治理结构中，会员大会、理事会、常务理事会、监事会、秘书处之间的权利义务怎样分配，如何运作才算是规范?以往的社团管理条例、章程示范文本相关规定不甚详尽，因此各地在制定和执行实施细则过程中会遇到某些混乱或不便，引发理论上的争辩甚至实践中的质疑。

第五，以政策为推进方式的购买服务资质条件相关法律规范工作严肃性与权威性不足。政府购买公共服务，在制度上正日益规范。但与发达国家不同的是，社会组织承接政府购买服务的依据主要是地方政府及部门自行制定的规范性文件，现已实施的《中华人民共和国政府采购法》，并未就政府采购公共服务性产品做出明确规定，并未明示社会组织的供应商地位。以政策推动的方式来完成相关法律规范，与法律衔接不充分，存在严肃性和权威性不足的问题，会表现出某种程度的随意性和多变性的不利方面，政府改革难以获得持久的动力。如各地政府相继制定颁布了《〈关于确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的指导意见〉的通知》(广东)、《深圳市民政局关于深圳市级社会组织申报具备承接政府职能转移和购买服务资质的通知》、《佛山市确定具备承接政府职能转移和购买服务资质的社会组织目录的暂行办法》、《三水区委社会工作部关于申报纳入2012年具备承接政府职能转移和购买服务资质的办法》、《珠海市关于政府购买社会组织服务的实施意见》、《东莞市政府向社会组织购买服务工作暂行办法社会组织目录的通知》、《辽宁省政府购买社会组织公共服务实施办法》、《无锡市政府购买行业协会商会公共服务实施办法 (试行)》、《嘉兴市关于加快推进政府购买社会组织公共服务的指导意见》、《铜陵市政府购买社会组织服务试点工作实施意见的通知》、《杨浦区政府购买社会组织公共服务实施办法 (试行)》和《静安区关于政府购买社会组织公共服务的实施意见 (试行)》等。而日本则是通过颁布《公共服务基本法》和《关于在公共服务中导入竞争的法律》等法律先对政府购买公共服务进行刚性约束，再通过地方立法完善相关政策。总之，我国政府购买公共服务有待实现从政策之治向法治之治的转变。

四 完善社会组织承接政府购买服务资质条件规定的建议

第一，将政府购买公共服务纳入法制化轨道以提高其制度化、理性化水平。有必要制定类似《公共服务基本法》的法律法规，或对现有的法律法规进行调整、修改或补充。如通过立法形式明确社会组织服务资质、标准以及资质确认的原则与方法，同时建立健全后续购买招标制度，完善监督管理机制，建立绩效评估标准体系，以防止运作不够规范现象的出现，防止政府对公共服务管理的失控，从而促使改革从经验型、政策型向法制型、自律型转变，这样，才能够使政府购买服务的过程有法可依、有章可循，使政府行为获得强固的合法性，并彰显其稳定性特征和优势。

第二，加大理论供给和制度供给的力度。政府购买服务相关理论供给不足的现状亟待改善。特别是针对政府购买社会组织公共服务缺少系统和明确的规范等方面问题，有必要进行基础理论的探索。当务之急，是要对指导购买服务的最高政策性规范的实施做好理论和制度跟进，即对国办发〔2013〕96号文所规定资质条件的执行提供实施依据。该指导意见中提出的“独立承担民事责任的能力”、“健全的财务会计和资产管理制度”和“具有依法缴纳税收和社会保险的良好记录”的资质标准易于操作执行，“具备提供服务所必需的设施、人员和专业技术的能力”可由负责购买的具体部门根据所购买公共服务的领域、性质、规模来确认。“具有健全的内部治理结构”这一条件则需要在理论上明晰，在制度上予以规范。如规定会员代表大会之代表的产生方式、代表权等，明确会员(代表)大会、理事会、常务理事会、理事长办公会的职能、选举、议事规则，以及会长与秘书长的责任划分。同时，需要明确要求承接购买服务的社会组织必须设立监事和监事会，这是保障社会组织自律机制的重要途径。资质中关于“具有良好的社会和商业信誉”部分，还需要有关部门对社会组织信息公开制度等进行专门规定，建立购买服务的黑名单制度。在此基础上，各地各部门制定操作细则，再根据具体购买事项和购买程序确定具体承接服务的社会组织名录。

第三，关于服务资质限定的补充建议。在政府向社会组织购买服务过程中，为了便于操作，综合国务院办公厅文件和各地方政府相关政策，参考《2014年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》中对资助条件的规定，建议在《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对承接政府购买服务资质限定的基础上，补充必要条件，并设定优先条件。

在社会组织承接政府购买服务资质条件中，应该把年检作为必要条件，强调社会组织管理的规范性要达到年检要求。这样既可以提高年检率，又可以为社会组织承接服务增加一道风险规避措施。由于部分地方政府规定评估结果在一定等级以上者，可以免年检，因此这里规定免年检视同年检合格。因此规定:“在申请承接政府职能转移和购买服务资质时，两年内均参加了社会组织年检并合格;因成立时间不足两年未能连续参加最近两个年度年检的，应自成立以来无违法违规行为，社会信誉好;根据有关规定免予年检的视同合格。”并不对社会组织成立年限进行设限。从扶持培育角度而言，刚成立的组织更需要政府资金的支持和扶持。因此可以给新设立的组织承接购买服务提供渠道。

同时，为了减少确认购买服务社会组织名录的行政成本，确保购买服务质量和效率，可以参考深圳的做法，考虑把评估、捐赠税前扣除资格和免税资格、志愿团队、荣誉等设定为优先条件。具体如下:

(1)参加了社会组织等级评估并获得评估等级在3A以上。社会组织等级评估能如实反映社会组织的发展状况，由于3A级以下的社会组织从管理到资源整合能力都有待提高，需要加强内部能力建设再承接购买服务。但是由于目前参评率还没有达到100%，因而不能以此为必要条件，可以仅作为优先条件。

(2)获得捐赠税前扣除资格和非营利组织免税资格。获得捐赠税前扣除资格和非营利组织免税资格，也一定程度上说明该组织具备了承接政府购买服务的能力。

(3)有必要的志愿团队支撑。把对社会组织人才队伍建设设立导向性条件作为优先条件，强调有专业团队和志愿者支撑，公共服务的供给质量就有了一定的保障。

(4)在国际国内和省内具有较大影响力，在行业内具有较高的声誉，曾荣获部、省、市人民政府和有关组织等授予荣誉。美誉度和知晓度反映了社会组织的社会公信力，因此可以确认该组织的管理水平与社会影响。

(5)枢纽 (联合/支持)型社会组织。倡导发挥社会组织自治功能，通过枢纽型组织、联合型组织、支持型组织，促使不同性质、不同领域、不同功能的社会组织之间通力合作，联合购买公共服务，建立公共服务供给的业态体系。

政府购买社会服务是一个系统工程，对于资质条件的政策规定，还需要很多配套政策和措施，如对于捐赠税前扣除资格和非营利组织免税资格的规定，需要不断扩大相应资格确定的范围，简化申请条件;对于人才的规定，需要辅以配套政策改变社会组织人事政策供给不足的现状。

胡薇 (2013):《政府向社会组织购买服务缘何出偏》，《学习时报》1月21日。