安理会的信誉测试

加雷斯·埃文斯

当地时间2014年10月16日，美国纽约，联合国大会投票选举5个安理会非常任理事国。据新华社电，第69届联合国大会16日选举安哥拉、马来西亚、委内瑞拉、新西兰、西班牙5国为2015年和2016年安理会非常任理事国。CFP供图

联合国安理会成员国将于2015年进行重组，但此次重组不会有什么明显动作。美、英、法、俄、中等二战战胜国将继续拥有包厢席位并掌握否决权。而新西兰、西班牙、安哥拉、马来西亚和委内瑞拉五个新的非常任理事国将依据两年轮换制分别顶替澳大利亚、卢森堡、卢旺达、韩国和阿根廷的席位。其余五个看台席位下一年将继续由乍得、智利、约旦、立陶宛和尼日利亚占据。

除尼日利亚外，包括巴西、德国、印度、日本和韩国在内的二十一世纪的其他主要力量没有一个能够进入安理会。所有安理会结构改革努力全都陷于停滞，就连禁止非常任理事国任满后立即改选，从而使连任成为可能（如果不是成为正式常任理事国）的改革也未能例外。

安理会面临的最紧迫挑战

重建安理会以确保最有影响力的大国始终占据一席之地并非最急迫的改革，但却仍然是最重要的改革之一。安理会作为最重要的决策者在和平安全问题上的体制合法性不能被视为理所当然。如果安理会继续我行我素，那么其在世界多数国家眼中的公信力和权威性降低到危险的程度就仅仅是个时间问题（最多可能还需要15年）。

寻找其他方式来提高安理会的全球地位是迫在眉睫的任务。安理会今天面临着有史以来最为紧迫的挑战。更多地方爆发了更多危机、更多违反国际人道主义和人权法的情况出现、越来越多的人因冲突流离失所的情况已经持续了几十年。

安理会应对这些挑战的过往记录并非一无是处。它迫使叙利亚放弃化学武器，并在没有征得叙政权同意的情况下授权开展人道主义行动。它授权派遣有史以来最多的维和人员，并授权开展更有效的民众保护行动。它还保留了一些有效的制裁机制，并将一些案例移交给国际刑事法院。

安理会2011年阻止了利比亚迫在眉睫的屠杀，（至少在开始时）一致认同为维护国际商定的“保护责任”有理由采取军事行动。它果断地应对埃博拉危机，并且通过了某些重要的反恐决议案。安理会在广泛征询意见和公开辩论方面也已经有所改进。

但安全问题仍然在非洲和西亚大部分地区显得异常紧迫。安理会往往受制于现实政治、过时的想法、胆怯、体制局限或资源不足而对全世界最严重的安全和人权问题视而不见。在乌克兰、加沙、叙利亚和伊拉克等最新也最令人震惊的危机中，安理会几乎完全陷于瘫痪。

安理会如何改革

为恢复和提高安理会的信誉，现在的当务之急是在无需修改联合国宪章的前提下做出改变。更频繁地运用现有的最佳做法，使特殊情况成为常态应当是不错的起点。只要设立明确的标准、明确的时限、积极的监督机制、常规的汇报程序和违反规则的惩戒措施，安理会就能像应对叙利亚化武事件那样取得成果。

安理会要做的是少说空话，制定更多正式程序防止危机和冲突并改进早期预警和通报机制。它必须承认预测和应对重大的侵犯人权事件是它的核心任务。它应当鼓励联合国秘书长不要过于担心动用宪章第99条赋予的重大权力，凭借一己之力让安理会关注相关事务。

目前迫切需要就如何应对需要军事介入的极端暴力犯罪重建共识。必须消除对美、英、法等国脱离安理会自行其是的扩张行为的仇恨情绪（正是上述情绪导致叙利亚行动陷于瘫痪），此外上述国家还在利比亚狭隘的平民保护授权中加入了全面的政权更迭。解决之道似乎在某种程度上有赖于巴西首先提出的“负责任地保护”概念（中国和俄国对此私下表示支持），“负责任地保护”要求对军事行动进行某种形式的持续监控和审核。

法国已提出一项真正的转型性改革：安理会常任理事国承诺至少在不涉及重大国家利益的前提下，在被秘书长或其他可接受程序认定为大规模暴行的犯罪事件中放弃使用否决权。但实现这一目标将会非常艰难。虽然英国认为这项提案理应得到考虑，但俄罗斯却公开表达反对意见。此外，美国同样在暗中作梗，而中国也一直沉默不言。

上述举措提醒人们安理会最需要改变的是常任理事国的心态。他们必须记住面临的全球责任多么艰巨;他们最大的任务是找到合作共同点;国际社会不能容忍赤裸裸地追逐狭隘的自我利益。如果他们不尽快改进，安理会的全球权威将逐渐涣散，它将真正有可能再次蜕变为冷战时期边缘化的无能机构。

（作者为澳大利亚前外交部长及国际危机组织前任总裁，现任澳大利亚国立大学校长）