中国城市健康发展评价

单菁菁 武占云 耿亚男

改革开放以来，中国城镇化快速推进，2013年城镇常住人口达到7.3亿人，城镇化率达到53.7%，百万人口以上的特大城市66座。然而，伴随着城市的快速发展和规模扩张，出现了一系列亟待解决的城市化亚健康问题，如人口过度集聚、交通拥堵问题严重、公共安全事件频发、环境污染加剧、城市管理运行效率不高、公共服务供给能力不足等问题不断涌现并日益严重，城市的健康、可持续发展受到严重威胁。因此，建立一套系统科学的城市健康发展评价指标体系，以测度、检查中国城市发展的健康水平和状况，引导和推动中国城市健康发展成为当务之急。

“健康城市”的内涵与特征

“健康城市”的理念是世界卫生组织（WHO）在20世纪80年代，基于城市快速发展而带来的一系列相关问题而提出的，旨在“以人为本”和“可持续发展”的目标下，引导城市朝着健康的方向发展。世界卫生组织将“健康城市”定义为由健康的人群、健康的环境和健康的社会有机结合发展的整体，并于20世纪80年代中期开始在欧洲推行健康城市项目。中国的健康城市计划始于1994年卫生部与WHO的合作，目前，包括北京、上海、长春、苏州、义乌等在内的多个城市纷纷开展“健康城市”行动，其关注的重点集中于健康人群、健康服务和健康环境等层面，而没有将城市视为一个经济社会环境全面健康发展的有机整体。我们认为，城市健康发展是一种全新的城市发展模式，是由各个子系统结合的有机系统，其具体构成包括健康经济、健康文化、健康社会、健康环境和健康管理，其中健康环境是基础，健康经济是前提，健康文化和社会是支撑，健康管理是保障。其目标是要坚持以人文本的发展理念，坚持五位一体总体布局思想，形成经济高效、社会和谐、环境友好、文化繁荣和宜居安全的城市健康发展新格局。

现状与格局

基于健康经济、健康文化、健康社会、健康环境和健康管理等五个方面，我们构建了包括5个一级指标、16类二级指标、32个三级指标的城市健康发展评价指标体系，对2013年除拉萨市、三沙市以外的287座地级及以上建制市的健康发展情况进行综合评价（不包括港澳台地区的城市）。按照国家统计局的统计口径，将上述城市分为特大城市（含超大城市）、大城市、中等城市和小城市四组，并进行总体评价、分组评价和分项评价。

1.总体评价：城市健康发展水平普遍较低，亚健康城市占比较高。从全国城市发展的总体情况来看，相比于伦敦、纽约、巴黎、卢塞恩等一些发达国家的城市，中国城市的健康发展水平普遍偏低，城市内部发展不平衡现象较为突出，特别是健康经济、健康文化和健康社会指数远低于健康管理和健康环境指数，城市健康发展面临严峻挑战（见图1）。2013年度城市健康发展指数综合排名前10位的城市依次为：深圳、上海、北京、佛山、苏州、中山、杭州、珠海、无锡和南京，其中珠三角城市占4席，长三角城市占5席，京津冀城市占1席。在综合指数得分最高的城市中，综合排名第1的深圳，健康经济、健康文化、健康社会和健康环境均位居前3位，而健康管理仅位居第19位，在城市公共安全和管理效率等方面不甚理想;上海综合排名第2，健康环境排名第47;北京综合排名第3，健康经济、健康文化和健康社会排名均位居前茅，但健康环境排名第206，健康管理排名第85。这表明中国健康发展指数综合排名靠前的城市同时存在明显的发展“短板”，指标得分很不均衡。

为了进一步测度和检查中国城市发展的健康水平和状况，我们综合考虑五项指标得分及分布，按指标得分将城市划分为两类——健康城市和亚健康城市，划分结果如表1所示。其中，健康经济、健康文化、健康社会、健康环境和健康管理五项指数均高于所有城市中位数的城市为发展状态相对健康的城市，五项指数中如果有一项或一项以上低于该项指数的中位数，则表明该城市发展存在明显的“短板”，处于亚健康状态。总体来看，当前全国287个地级市处于健康发展状态的不到十分之一，包括北京、天津等在内的近九成城市处于亚健康发展状态。

2.空间格局：东强西弱格局显著，省域健康发展差距明显。从区域角度观察，2013年，中国城市健康发展存在着严重的空间不平衡，东强西弱格局显著。东部地区的城市在健康发展水平上表现最佳，综合指数为45.54;其次是中部地区和东北地区，综合指数分别为40.29和39.52，而西部地区居于末位，综合指数为38.38（见表2）。在城市健康发展指数综合排名前50位的城市中，位于东部地区的城市有32座，占总数的64%，位于中、西部地区和东北地区的城市分别有6座、8座和4座，占总数的36%。其中，深圳位居东部地区健康城市首位，长沙位居中部地区健康城市首位，大连位居东北地区健康城市首位，鄂尔多斯位居西部地区健康城市首位（见图2）。鄂尔多斯作为矿产资源型城市，近年来大力调整优化产业结构，加快淘汰落后产能和重污染企业，形成了以煤炭为主导，以化工、电力、燃气、冶金、装备制造和电子信息等产业为重点的多元产业体系。2013年，城镇居民人均消费性支出达27488元，空气质量优良天数达到93%，健康环境指数位居全国前列。但相比经济建设、民生建设和环境保护，目前鄂尔多斯市在文化建设和城市管理方面还存在着较为明显的短板。

3.规模特征：大城市总体占优，但环境质量不容乐观。从城市分组评价结果来看，2013年中国城市健康发展表现出较为明显的规模特征，特大城市组的健康发展指数为46.34，大城市组为40.84，中等城市组为39.22，小城市组为36.67，大城市的健康发展指数依然相对较高。从各项指标来看，特大城市由于规模效应和集聚经济优势，经济效益突出，发展基础较好。同时，由于有雄厚的物质基础做支撑，其文化建设和社会建设也往往走在全国前列。但特大城市和大城市环境问题更为突出，环境质量不容乐观，根据绿色和平组织发布的全国74个城市2013年的PM2.5年均浓度排名， PM2.5年均浓度最高的前20座城市中有15个特大城市。

4.指数结构：中等发达城市表现出相对平衡的发展状态。从287个地级市的得分分布看，健康社会指数的差异最大，得分最高的北京和得分最低的绥化之间的差距高达12倍之多，反映出中国城市之间的基本公共服务水平和质量差异非常显著，推进基本公共服务均等化的任务艰巨。从健康环境指数来看，75%的城市得分集中在60-85之间，表明中国城市在健康环境建设方面虽然存在着一定程度的空间差异，但差异程度远小于社会建设。各城市间差异程度最小的是健康管理指数，相对而言，中国各地城市在管理方面呈现出一定程度的趋同性。

从城市经济发达程度来看，在中国287个地级市中，有12%的城市（33座）人均GDP超过了7.95万元，根据世界银行2013年最新标准，已经达到高收入国家水平，这些高收入城市的健康发展指数总体最高，这表明经济建设依然是城市发展的基础，经济发达的城市将会有更高能力去改善其民生与社会建设。另外，近三分之二的城市人均GDP在2.57-7.95万元（4085-12616美元），相当于中等收入国家水平，与高收入和低收入城市相比较，中等收入城市的健康经济、健康文化和健康社会三项指标较为平衡，健康环境和健康管理与高收入城市的差别也不大，整体上呈现较为健康发展的状态。对于中等收入偏下城市（人均GDP低于2.57万元），社会建设仍是城市健康发展的最大短板，需要中央政府加大财政转移支付的力度，把更多的财力和物力投向经济欠发达地区的基础教育、医疗卫生、社会保险、住房保障、就业服务等领域，缩小地区之间、城市之间基本公共服务水平的差距，促进资源均衡配置、发展机会均等，保障人的健康、全面发展，这也是健康城市建设的根本出发点和落脚点。

对策建议

总体而言，现阶段中国城市健康发展的整体状况不容乐观，推动城市由亚健康向健康转型的任务艰巨。建议如下：

1.健全制度体系，形成城市健康发展的长效机制。当前中国城市健康发展水平普遍偏低，健康城市的建设还处于初级阶段，亟需推动全面创新、完善制度体系，强化城市健康发展能力，形成城市健康发展的长效机制。首先，积极推进教育、就业、医疗卫生、社会保障等领域的改革创新，加快推动基本公共服务均等化，让城市发展成果更多更公平地惠及全体人民;其次，建立健康城市动态评估监测机制，突破原有的卫生层面、环境层面的理解和绩效评定，加大对资源消耗、生态效益、公共安全、劳动就业、居民收入、社会保障、人民健康状况等方面的评估监测，并将之与地方官员的政绩考核挂钩;再次，建立健康城市建设的公众参与机制，推动包括政府机构、企业、各类社会组织和社会公众共同参与的健康城市建设，以有效解决涉及多重领域的健康城市建设问题。通过健全体制机制，推动健康城市从项目式创建走向常态长效管理、从运动式创建走向城市建设轨道，确保健康城市的可持续发展。

2.发展循环经济，构筑城市健康发展的牢固基石。经济建设是城市发展的基础，以低资源消耗、低环境负荷的方式实现经济高效运转是城市健康发展的基本前提。因此，应积极发展循环经济，促进资源的高效利用和循环利用，以更少的资源使用和更小的环境影响实现更高质量的经济发展。具体而言，一是加快构建循环经济产业体系，包括生态工业循环体系、生态农业循环体系、旅游和循环经济服务产业体系等，推动清洁生产、绿色生产、低碳生产;二是构建清洁能源和资源回收利用体系，重点包括大力发展各种清洁能源和可再生能源，优化中国以化石能源为主的能源结构;加强废水、固体废弃物回收、处理、利用的基础设施建设，推动水和固体废弃物的循环利用;三是构建循环型消费体系，制定合理的绿色消费政策，培育环境友好的商品与服务体系，用规章制度和市场杠杆引导绿色生产、绿色消费，营造绿色生活、绿色消费的环境。通过转变资源利用、生产和消费模式，逐步从高能耗、高污染、低效率的传统粗放式发展模式过渡到可持续、能循环、高效率的绿色发展模式。

3.加强空间管控，坚守城市健康发展的生态底线。城市健康发展的核心是以人为本，一个健康的城市必须能够为居民提供洁净、安全的自然环境。但随着城镇化进程的快速推进，城市规模不断扩大，城市边界不断突破，城市居民在享受城镇化发展成果的同时，日益受到交通堵塞、空气污染、公共安全事故频发等城市病问题的困扰。因此，为确保城市的健康发展，应严格划定城市增长边界，防止城市无序扩展，对城市开发规模和节奏进行弹性管制;坚守城市健康发展的生态底线，明确基本农田、绿地、林地和湿地等生态资源的总量和布局，加强空间管控，形成生产、生活、生态空间的合理结构，保障城市健康、可持续发展。

（作者单位为中国社科院城市发展与环境研究所）