建议设置独立的天津金融监管局

田利辉

近来，天津可能获批中国新的自贸实验区的报道时见报端，酝酿多时的天津自贸区方案似乎呼之欲出。的确，天津市近年来GDP增速名列前茅，发展迅速。在国务院常务会议通过的《天津市城市总体规划（2005年-2020年）》中，明确将天津市定位为中国北方的经济中心。在京津冀一体化的国家战略格局中，天津应该成为中国经济发展新的火车头。经济中心的建设需要金融的推动，中国经济发展到今天，其金融体制成为瓶颈。上海自贸试验区主要试图推动金融改革，人们也在期待着天津推出更多的金融创新。

然而，天津当前金融体量和北京、上海相去甚远。在国家对天津的金融发展给予了一系列“先行先试”的优惠政策之下，天津金融发展获得了难得的历史机遇。那么，这些年来，天津金融发展有何成就和缺憾？天津金融如何才能获得更快的发展？天津金融能否支撑北方经济中心的建设？我们有必要梳理天津曾经的金融改革，除弊扬利，使得可能获批的天津自贸区金融发展有个更好的定位。

天津的金融实验和问题

在过去的五六年中，天津金融改革创新和金融业发展较为迅速，逐步建立了以传统金融为基础，以现代金融为主干，多元化和开放型金融服务体系。科技金融、消费金融、农村金融、航运金融发展较快，发展了场外市场，建设了多个交易所，也发展了排放权市场，打造了融洽会国际直接融资价值链，建立了产业投资基金试点，形成了私募基金中心，并且开展了外汇试点改革。天津金融业增加值成倍增长，金融机构数量增加了十余倍，银行业整体实力显著增强，证券期货市场运行较为平稳，保险业经营水平逐步提升。纵向对比，在中央政府的支持、天津政府的实干和社会各界的努力下，天津金融发展成绩斐然。

然而，如果横向对比，天津的金融发展落后于上海、北京和深圳。而且，天津金融创新在高速发展的同时，也出现了不少问题。 天津文化艺术品交易所炒作疯狂，天津私募股权基金“活立木”等违规诈骗，“港股直通车”不了了之，新三板的“全国中小企业股份转让系统”花落北京，天津贵金属交易所股东“跑路”等等事件让天津的金融发展几经坎坷，步履踉跄，问题重重。

中国金融监管难题

一定意义上讲，上述问题的产生部分源自于监管缺位。《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》指出：“在金融企业、金融业务、金融市场和金融开放等方面的重大改革，原则上可安排在天津滨海新区先行先试。” 先行先试，是现代人的新词语，是指先进行、先试用;赋予“先行先试”权，就可以先走一步，搞试点，搞试验，快步走向前。这和自贸实验区的实质很有相同之处。然而，金融是“虚拟经济”，向来需要顶层设计和监督管理，否则极易出现诈骗和混乱的情形。所以，先行先试同样需要集思广益和深思熟虑的设计，而非一哄而起和一呼而散的运动。这恐怕也是上海自贸区至今实效寥寥的原因。故而，天津在未来的发展之中，需要实现产金学研的互动共进，对于私募股权、会展经济、航运金融、农村金融、消费金融和科技金融等各个着力点多一些具体路径的设计和探讨，也需要不断探索金融监管在金融改革和创新中的作用。

中国以往实行的是“一行三会”下的垂直管理，金融监管职能没有下放给地方政府。一行三会，九龙治水，迄今为止协调乏力。随着农村信用社的深化改革，以及准金融机构试点的设立，中央已经逐步要求地方政府承担这些机构的管理及监管职责。然而，不仅目前中央监管和地方监管的权责划分没有明晰，而且地方政府难以对全国统一的金融市场进行有效监管，难以从国家层面系统考量和控制金融风险。这样，地方政府难免出现“重发展、轻监管，重审批、轻监控”的问题。

自贸区的金融实验和监管问题

2013年12月2日，“中国人民银行关于金融支持中国（上海）自由贸易试验区建设的意见”（下称“央行30条”）推出，赋予了上海自贸实验区“探索投融资汇兑便利”、“扩大人民币跨境使用”、“稳步推进利率市场化”、“深化外汇管理改革”等权利。在金融开放战略方面，最主要的是利率市场化和资本项下可兑换。迄今，这些核心金融实验尚未能够迈开步伐。

金融改革牵一发动全身，不是简单实验可以控制的。稍有不慎，自贸区内的金融实验改革会成为整个金融业自由化的特洛伊木马。中国汇率、利率尚未完全市场化，资金本就是逐利且无孔不入的，如果不能将自贸试验区有效与中国其他区域隔离，自贸区内外之间的资金防火墙不够严密，那么中国金融可能门户大开，出现大量“套利”行为，甚至出现大面积的资本外逃。然而，金融不进行实验性改革，中国又难以破解目前的发展困局。所以，中国需要逐步建立可控的稳固的金融防火墙，逐步进行金融实验。本是围海造田、与内陆自然隔离的天津东疆港地区具备难得的区位环境进行实验。

因为与内陆隔绝，天津东疆港可以先行建设离岸金融中心，然后放开存款利率，然后再行开放资本账户。看看这些措施是否能够推动东疆港的发展，还是会很快带来小范围可控的金融动荡。当然，事在人为，我们也需要在这个实验的过程中摸索监管经验，避免以往天津金融实验的挫折和教训。

设置直属国务院的天津金融监管局

理顺监管体制是自贸区金融改革实验的必要前提。既然天津滨海新区是中国金融的试验田，也应该进行金融监管的先行先试。天津应该提出提案，在中央的允许下建立一个金融监管局。提议中的天津金融监管局或者设置在天津的中国金融监管局应该相对独立于现有的“一行三会”政府体系，应该对于在天津自贸区注册并运营的各种机构有独立的监管权和一定的司法权。

独立监管、分散化公共治理是国际潮流。不少发达国家也在不断进行政府机构改革，建立了带有相对独立性的执行机构或独立管制机构。这些机构独立履行法律赋予的职责， 不受政府部门首长或者其他政治势力的影响。这和中国推进的“依法治国”和“负面清单”等是不谋而合的。

倘若不能够允许天津设立新的监管机构，中央政府就应该明确对于“金融实验”的监管职责究竟归属何“行”何“会”。譬如，究竟应该由哪个部门对于天津文化艺术品交易所进行监管，以避免“做庄”和“炒作”的乱象。否则，自贸实验区盲目实验金融改革，任意开展金融创新，随意落实金融开放，难以会出现一些乱象。也就是说，金融改革需要理顺监管。倘若没有顶层设计的配套监管，长期实验性地搞金融改革创新，可能会烽火四起，不断积累系统性风险，最终落个“一地鸡毛”。

（作者为南开大学金融发展研究院教授）