普惠金融不应打“折扣”和“白条”

孙立平

普惠金融从思想理念、制度设计、政策落地到组织实施都进入实质阶段。资料图

十八届三中全会第一次把普惠金融写入决议，并将其提上议事日程，表明中国普惠金融从思想理念、制度设计、政策落地到组织实施都进入实质阶段。

中国发展普惠金融的难点

普惠金融是中国经济社会长期发展中所欠的一笔巨额债务。

1.经济的二元结构造就金融的二元结构。城乡差距、工农差距、贫富差距，使中国普惠金融渐行渐远，在城市化、城镇化步伐加速的过程中，金融资源配置很不均衡，在城市，金融机构成为一个城市的形象和地标，在农村，金融服务成为群众的奢求，农村贷款难、结算难仍然是困扰人们的头等难题。在所有贷款群体中，小微企业、农民的贷款还是最难、最贵的。在银行眼里，担保抵押好，信用价更高，这是弱势群体无法改变的现状，也决定了金融二元结构将长期存在。

2.金融改革定位缺失，决定了普惠金融的短腿。国有商业银行改革先行一步，凸显了城市金融的强势地位，农村金融改革举步维艰，凸显其弱势状态。国有商业银行改革，把追求利润最大化作为目标，“工行进城、中行下海（走向海外）、农行收腿”为代表的机构整合、撤并，让农村金融服务大伤元气，让农村信用社担负起一农扶“三农”的重任，有失公允。另外，农村信用社的金融服务，无论软件还是硬件，与商业银行都有一定差距，要补上这块短板，要走的路还很长。

3.金融的不平等加剧。中国金融机构自创办之日起，就带有浓厚的政府色彩，金融机构“嫌贫爱富、嫌小爱大、嫌私爱公”的思想或多或少存在，各种贴息优惠贷款没有真正落到实处，普惠政策对弱势群体的优惠打了折扣，有的甚至打了白条。据相关部门调查，为了把普惠金融落到实处，中国政府对弱势群体给予了各种优惠贴息政策，如下岗失业人员、妇女小额贴息贷款等，但在实际使用过程中，被乡镇、村社干部使用的占三分之一，被金融机构及相关部门（含贴息贷款审批部门和关系人）使用的占三分之一，真正被扶持对象使用的仅占三分之一。

普惠金融存在的问题

1.普惠金融整体发展框架缺失。目前国内缺乏对普惠金融的顶层设计，对普惠金融的现状、问题、目标、原则、战略部署、政策保障、机构职能以及监管评估等缺乏全局性、系统性和具可操作性的制度安排。普惠金融的发展尚处于摸索阶段，还没有一整套完善的法律体系来界定其法律地位，也没有系统的监管框架对普惠金融实施有效的保护与监管，普惠金融的理念尚未深入人心。

2.农村金融仍是普惠金融的薄弱环节。与农村金融相关的配套政策措施还不完善，投资环境、司法环境、信用环境、公共基础设施等建设尚未完全到位，担保公司、资产评估公司、信用评级公司等中介服务机构仍较为缺乏。农村产权改革、农村资源信息登记、资产评估以及市场流转等相关配套条件还不完善，农村金融竞争不够充分，金融服务最后“一公里”的问题成为困扰农村金融的“心头之难”，制约着农村金融发展的规模和速度。

3.小微企业融资仍面临诸多困境和约束。小微企业信贷资金可得性下降，融资上还依赖于非正规金融，利率高、风险大。面向小微企业的金融机构仍较为缺乏，债券市场、股权市场、风险投资等直接融资渠道不畅。相关法规体系、财税扶持政策、风险分担机制、信用体系建设等配套政策没有跟进。

对策建议

1.构建多层次普惠金融组织体系。一是鼓励支持政策性银行、国有商业银行和其他股份制商业银行到县、乡增设分支机构，扩大金融服务的覆盖面和渗透度。二是加强农村便民金融服务点和贫困村扶贫互助资金组织建设，大力发展村镇银行等新型农村金融机构，优先引入当地优质企业和种养大户发起设立农村中小金融机构，全面发展社区银行、资金互助社、小额信贷、融资租赁、自助银行等贴近“三农”、小微企业和低收入群体金融需求的“草根金融”和“金融毛细血管系统”。三是在县域尤其是农村地区大力引进培育会计、审计、法律、资产评估、资信评级、证券咨询、保险经纪等服务组织。

2.完善全方位普惠金融市场体系。一是充分发挥资本市场的融资功能，扩大直接融资规模。适度降低新三板市场准入门槛，支持小微企业上市融资。支持符合条件的中小企业发行短期融资券、中期票据、中小企业集合票据等新型债务融资工具。鼓励商业银行发行涉农和小微企业专项金融债。二是积极培育和发展农村保险市场。完善农业保险制度，扩大政策性农业保险试点范围和品种。三是发展政府主导、多方参与、市场运作的普惠金融信用担保体系，形成稳定的担保基金和信贷风险补偿基金补充机制。

3.健全综合性普惠金融政策体系。探索设立普惠金融服务基金，通过资金支持、风险补偿和技术扶持等方式，降低普惠金融主体的经营成本和业务风险。完善以财政、税收、货币和产业政策有机结合的长期化、制度化的农村金融和小微金融政策扶持体系，形成稳定的政策预期。扩大基层机构贷款审批权，鼓励金融机构单独建立小企业贷款风险和利润考核体系，或小微企业贷款专营机构。充分利用优惠存款准备金率、再贷款、再贴现等倾斜措施增加普惠资金来源;适度放宽涉农、小微企业、扶贫等普惠贷款风险考核监管的容忍度，增强金融机构参与普惠金融的积极性。

4.落实民主性普惠金融保障体系。建立健全政府性担保基金和担保机构，应用财政杠杆加大对“双联惠农贷款”、妇女小额担保贷款、下岗失业人员贷款、草食畜牧业和设施蔬菜等贷款的贴息力度，促进薄弱领域、弱势群体和民生金融快速发展。使妇女小额担保贷款、助学贷款、下岗失业人员小额担保贷款、保障性住房贷款等民生信贷业务平稳发展，为普惠金融织好民生保障网。

（作者单位为中国人民银行甘肃平凉市中心支行）