中国政府究竟应扮演什么角色

徐景安

杨小凯与林毅夫关于“后发劣势”与“后发优势”之争，引起理论界的普遍关注。这场发生在13年前的关于中国发展模式的争论，随着时间的推移越来越具有现实意义。中共十八届三中全会把全面深化改革摆上了议事日程，其中，一个不能回避的问题是，中国政府究竟扮演什么角色？

杨小凯的前瞻与误区

杨小凯认为，落后国家可以利用技术模仿发展经济，因此缺乏动力做有利于长久发展的制度变革，长此以往，这种发展路径的选择会付出极大代价，“后发优势”将成为“后发劣势”。对于制度改革重要性与必要性的论述，这并不具有新意。小凯思想的深刻在于对落后国家发展模式的理论概括，由于技术模仿容易，制度改革困难，落后国家往往选择前者，并且以经济取得快速发展而拒绝改革，最后酿成社会经济振荡，带来严重后果。这种快速发展的模式，人们普遍认为是“后发优势”，而他却认为是“后发劣势”。如果说在13年前，小凯的论点具有警示作用，今天具有现实意义。

小凯主张：“要获得后发优势，一定要先做个学习成功制度的好学生”，他的所谓成功制度就是经济私有与宪政民主。他对中国政府在经济中扮演的主导角色最为担心与反感，他所看到的政府对银行、证券、保险、汽车、电信以及出口加工区的垄断与控制都作为“后发劣势”的例证。他的担心不无道理，也为实践所证明。但是，小凯主张的改革路线图与程序表，把经济私有与宪政民主列为改革之首，要求中国政府退出对经济的控制与干预作为起步，实在是不符合历史逻辑的自由想象。

学术与改革的区别在于，前者是概念的推演，遵循思维的逻辑，而后者则是力量的搏弈，尊重事实的逻辑。学术在大脑中完成，改革在社会中推进。学术可以超越现实而具有前瞻性，改革受制于现实可能发生滞后或停顿。

中国改革启动之时，面对的是党和政府对经济、社会、政治、文化的全面统治。1979年召开的党的理论工作务虚会上，出于对“文革”的反思，发出了政治改革的呼唤。正是在这次会上，邓小平提出“坚持四项基本原则”，把实现四化作为“最大的政治”。也就是这年的7月，成立了国务院经济体制改革研究小组，我有幸参加，并参与起草了中国第一部经济体制改革总体规划，1980年经国务院财经委员会讨论通过。在当时情况下，邓小平的先经济改革、缓政治改革的决策无疑是正确的。

改革必须从易入手，在尽可能最大共识的条件下推进。1979年初，我进国家计委研究室的第一个研究课题就是如何扩大企业自主权。当年4月在无锡召开了近400名经济理论工作者参加的价值规律讨论会，提出了计划与市场的关系。邓力群写文章，认为社会主义还存在商品交换，还是商品经济。胡乔木则写了《按客观经济规律办事，实现四个现代化》，提出要尊重价值规律，批评按长官意志，搞瞎指挥。经济改革就是在这样的背景下启动的。所以，中国改革根本不存在先政改、后经改的可能，至于小凯主张中国必须先引入欧美的宪政体制，再寻求经济发展，这是完全不符合实际的。

林毅夫的雄辩与回避

正是以此为切入点，林毅夫进行了有力的反驳。林认为：所谓宪政体制改革，不仅是立一部宪法，必须要执行者愿意执行、老百姓愿意遵守，法才是有效的。法国的宪政体制改革用了一百多年的时间才完成。不能设想一个国家、地区，先用五十年、一百年完成宪政体制改革，然后才来发展经济。

从理论和经验的角度来看，一个后发国家并非要先实现英、美的宪政体制改革才可以避免后发劣势。一个后发国家虽然不必先进行英、美式的宪政体制改革才能成功地发展经济，但并不是一个后发国家经济发展的过程中就不必进行经济、社会、政治体制的改革。

中国快速增长的奇迹，是林的“后发优势”的主要依据。他说：自1978年底十一届三中全会开始改革开放以来，中国经济取得了连续35年年均9.8%的高速增长，在一个人口这么多、底子这么薄的国家维持了这么长时间的快速增长、取得了这么多成绩，是人类经济史上不曾有过的奇迹。

肯定改革开放取得的成绩，这是大多数改革人士的共同点，但是把增长高于一切，忽视为增长付出的代价以及带来的后果，这是林文致命的缺陷。对于小凯关于“后发劣势”的种种推测正在越来越显现的事实，他只是轻描淡写的提了一句：“出现在中国转型期的收入分配不均、腐败等广受人们诟病的问题在推行休克疗法的国家也普遍存在，甚至更为严重。”

更让人吃惊的是，他对中国未来的经济持续增长不仅高度乐观，而且所衡量的价值标准依然是GDP至上。人均GDP是衡量一个国家经济发展水平的重要指标，但能反映、体现一个社会的公平、正义、道德以及生态吗？中国顶端1%的家庭占有全国1/3以上的财产，底层25%的家庭却仅有全国1%的财产。中国贫富差距的基尼系数已经高达0.73的情况下，穷人与富人的人均收入，值得如此称颂吗？

林批评发展中国家的知识分子以发达国家主流理论为参照系观察社会，结果变为社会批评家而难于提出有建设性的意见。指出：“只有总结于中国自己和其他发展中国家成败经验的理论创新，才能真正揭示中国过去能够在转型期维持经济的稳定和快速发展的原因，以及当前问题的根源、解决的路径，只有这种来自于中国的创新性理论才能真正推动中国的进步和发展，实现中华民族伟大复兴的中国梦。” 但是非常遗憾，此文并没有对“当前问题的根源、解决的路径”提出任何“有建设性的意见”。

当记者问他：“相比于‘后发优势带来的短期效果，杨小凯似乎更强调它的长期隐患乃至失败风险。你如何能证明中国的经济一定不会出现他所担心的情况？”林毅夫说： “起码在过去的这些年，小凯担心的事情还没有出现。”这就很让人纳闷，小凯担心的由于“少数政治精英”利用国家政权掠夺经济发展的果实，从而导致“制度上的模仿更难进行”，不是值得警醒吗？

中国经济快速增长的制度秘密

林说：“判断一个国家、社会的经济发展或生产力发展的潜力，其实只要看这个国家、社会技术创新的可能性有多大。”林认为中国经济快速增长是由于“中国在追求技术创新和结构转型方面具有后发优势”，“中国采用开放战略，开始释放‘输入世界已知的东西、输出世界需要的东西所蕴含的潜能，从而成为这13个成功经济体中的一员。这一过程体现为巨大的外国直接投资、国际贸易额的迅速增长和贸易依存度的急剧提高。” 最后归结为一句话：“后发优势使中国成为世界工厂”。

林毅夫的上述说法，应该说是现象的罗列，这是所有发展中国家都可以做到的。中国的独特优势是政府在经济要素的组合中起了主导作用。如果说，计划经济是政府加计划，那么改革开放就是政府加市场。计划经济是以实现指令性计划为目标，并以指令性计划为手段，全国成为一个大公司，从农村到城市的所有生产单位都按国家指令生产、调拨。改革开放后，从中央到省、市、县、镇，都成为公司，书记是董事长、市长是总经理。他们面向国内外市场招商引资，提供廉价的土地、劳动力和环境，成为世界投资者的天堂。中国是世界上吸收外资最多的发展中国家，世界500强中有480余家到中国投资。同时鼓励民营企业发展，对国有企业则抓大放小。中国有34个省级行政区、333个地级行政区、2856个县级行政区、40906个乡级行政区，搞了1000985个开发区，在以经济建设为中心的方针指引下，全方位开展激烈竞争。重要客户、重要项目都是党政一把手亲自谈、亲自抓，由相关部门作为项目经理落实。新制度经济学家张五常在《中国的经济制度》一书中高度评价中国的体制：“中国各地地方政府的高度自由竞争，导致了中国的高效发展”，“各地地方政府，通过掌握出售土地、税收优惠，以此招商引资，争抢企业在本地入驻。只要这点做的成功的地方政府，就是优胜者。中国近30年的经济发展，通过这样的竞争，达到高效率。”我亲自听他说，他的一个项目在香港是亏本的，招商到无锡后马上盈利。因此，他认为，全世界的政府都没有中国好。“中国模式”、“北京共识”也由此逐步形成。

政府主导的市场经济模式，是中国改革不可避免的历史选择。小凯主张的改革模式是中国政府退出经济生活，实行完全的私有化、市场化、自由化，这是自由派人士的自由想象。小凯把 “先做个学习成功制度的好学生”作为“后发优势”，这在逻辑上是不通的。技术模仿不允许，制度跟着欧美学，还不一定学得像，落后国家只能永远跟着发达国家，哪来“后发优势”。所以，按小凯的逻辑只有“后发劣势”，没有“后发优势”。林毅夫主张从技术进步入手，实现经济快速发展，是现实可行的。但中国经济快速增长的原因，主要的不是技术的进步创新，而是政府主导下引入市场机制带来的要素增量的投入。高积累率的资本投入、土地的大规模开发、大量廉价劳动力使用以及环境成本最低，推动了中国经济快速增长。

张维迎的逻辑矛盾

林毅夫与杨小凯出自各自的理论框架，必然对政府与市场的作用评价大相径庭。自称作为杨小凯后继者的张维迎就此与林毅夫展开了争论。林毅夫主张，讨论的重点“不应该是政府要不要干预，而是哪一种政府干预能够真正促进经济发展，哪一种干预会失败”。张维迎坚持认为，“大量的事实证明，政府无论怎么做都不可能做的更好。”

我与张维迎在1984年莫干山会议认识，他提出的放开市场价格的主张，为形成放调结合、以放为主的价格改革的思路做出了重要贡献。尽管莫干山会议以及我起草的主报告《价格改革的两种思路》，都没有提价格“双轨制”，但“放”“调”结合的价格改革必然形成“双轨”价格，这就是价格“双轨制”的由来。张维迎为了争夺价格“双轨制”的发明权引起了一场风波，专门致函于我，说他在莫干山会议上提出了“双轨制”。今天居然认为 “政府无论怎么做都不可能做的更好”，此张维迎反对彼张维迎，既然放弃了“双轨制”的主张，就不必争夺“双轨制”的发明权了。

维迎最近写了一篇文章说：“2000多年前，荀子问到这样一个问题：人力量没有牛大，走路不如马快，为什么牛和马都能被人所利用，而人不能被牛和马所利用？他的答案是因为‘人能群，用今天的话讲，就是人会合作。” 这就是人的社会性，或者说人是社会性的动物。人需要自由，但一旦合作，就要让渡一部分自由。所以，人的本质是自由、又是不自由的。凡是人都希望自由，凡是人都不自由。要谋生必须打工，要爱情必须成家，当名人连逛街、看电影都不自由。至于保留多少自由，让渡多少自由，取决于你的人生观、价值观、幸福观。维迎在该文中说，为了合作的需要，“200多年前开始，人类走向了一种新的制度，这种制度就是我们今天称之为‘市场经济的制度。”然而，也正是出于合作的需要，产生了国家。柏拉图说：“国家之立，由于人类之必有待于互助”。 当然，还有国家起源于契约、私有制、阶级统治等，但都离不开人的社会性。这就是说，国家的起源早于市场。原始公有制社会，部落长就承担分配职能。张维迎说：“我们总要给政府一些权力，这些权力就是他们可以制定我们的游戏规则，包括法律，也包括一些必要的政策，并保证这些有效规则得到普遍遵守。” 既然张维迎下了“政府无论怎么做都不可能做的更好”的结论，现在又说：“总要给政府一些权力”，“制定我们的游戏规则”，岂不自相矛盾？这是其一。其二，有效规则的制定与普遍遵守，就是对人的自由的限制。一个理想的社会与制度就是最大限度地给人自由的权利，又必须为了公共利益限制人的自由。其三，市场不是万能的，政府的干预是必须的，过分迷信看不见手的市场，和过分迷信看得见手的政府都被历史证明是错误的。

如何评价政府的作用

与张维迎的观点相反，林毅夫认为改革开放以来政府95%做对了。“我们必须承认政府绝大多数政策是正确的，如果没有绝大多数正确，怎么能持续35年9.8%的高速增长？” 中国政府在中国经济快速增长中起了重要作用，这一点没有异议。但是以经济快速增长作为评价标准，并且以此认为“政府绝大多数政策是正确的”，这大有讨论之必要。

只要经济增长就是好的，只要盈利就是好的，只要赚钱就是好的，作为经济学家能做这样的评价吗？对经济增长的评价，取决于如何实现增长以及增长成果的分配。正是在这两个问题上，对中国经济的快速增长持有很大异议，由此对中国政府的角色评价也存在很大分歧。发展是硬道理，发展是党的执政兴国的第一要务，以发展为至上、以增长为目标的价值理念下，忽视了为谁发展、发展为谁的根本问题。为了实现增长目标，各级政府采用拼劳动、拼环境、拼资源的方式，这就形成了低消费、高消耗、恶环境的非科学的发展。发展成果的分配，向政府自身倾斜，行政开支加大;向经济建设倾钭，投资率趋高;勿视民生问题，公共福利短缺。

如此，政府角色扭曲，成为追求自身利益的集团。经济增长带来政绩提升、财政收入增加、项目支配权扩大，其中有红色收入，更有灰色收入与黑色收入。从中央到地方的既得利益集团形成。油水大、获利多的项目和职位，都以权力级数瓜分了。

基于目前已经出现的现实，需要特别警惕的是，有可能面临的逻辑怪圈：发展是执政兴国的第一要务——政府主导经济发展——重经济、轻社会，重发展、轻分配，重建设、轻民生，重投资、轻内需，重增长、轻公平，重权力、轻制衡——经济、社会、政治、文化、生态恶化——打击腐败势力、控制政府开支、推行依法治国——投资出口下降、房地产顶峰滑落、公务员队伍懈怠——经济大幅滑落、政府运行不暢、民众惠少怨多——抓发展、缓改革呼声高起，政府主导经济角色重现——全面深化改革停滞。

财政改革先行

中国的问题很多，经济、社会、政治、文化、生态哪个领域都存在，但集中到一点是中国政府的角色定位。政府应该是社会公共利益的维护者，而不是追求自身利益的集团。政府忙招商引资、热心发展经济，这没有什么不对。关键是经济成果分配合理，政府不能中饱私囊。中国最大的腐败是体制腐败，而体制腐败集中于财政腐败。

2012年国家财政收入117210亿元、全国政府性基金收入37517亿元、国有企业实现利润21959.6亿元，三项共计176686.6亿元，占GDP34%。如果加上中国地方债务总额12.1万亿，四项合计29.7万亿，占GDP的57%。

这么一大块蛋糕怎么分配，这可是涉及民众利益，体现社会主义原则的大问题。讲依法治国、人民做主，却不关注全国人民交的钱怎么花，这才真正是拣了芝麻、丢了西瓜。

《中华人民共和国预算法》几经修订，终于于2014年8月31日经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过。但非常遗憾的是，一些重要的甚至是带有根本性的问题，《预算法》仍未解决。

第一，《预算法》宗旨是什么，要解决什么问题？《预算法》第一条修改为：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。” 制定《预算法》的宗旨，应该是强化社会公众及其代表机构对政府收支行为的规范与监督。而《预算法》的表述，没有权力主体，谁“强化预算约束”，谁“加强对预算的管理和监督”？应该是各级人大以及社会公众。为此，整个制度安排应该有利于人大的审议，并且引入专家的参与、公众的监督、媒体的介入。然而，新《预算法》都没有体现。《预算法》的目的应该是，保障公共财政资金的筹集、分配和使用符合社会公众利益，而新《预算法》落脚在“保障经济社会的健康发展”。发展是为了增加财力，财力的使用是为了发展。那么，发展是为了什么？《预算法》的修订指导思想是不明确的，也就没有保障社会公众利益的新措施。

第二，如何建立公开透明的预算制度？预算公开透明，是人大审议、公众监督的基本前提和最低要求。什么才是公开透明呢？那就是让代表和民众看得懂、看得明。但中国预算支出按功能分成“类”，每一个“类”分若干“款”，“款”又分成“项”。比如我所看到的地方预算支出表，“教育”为类，下分为“普通教育”、“职业教育”、“成人教育”……这是款。“教育”类中有一款是“教育管理事务”，下分为“行政运行”、“一般行政管理事务”、“机关服务”、“其他教育管理事务支出”，此为项。谁看得明白，这些行政支出是做什么用的？老百姓关心的“三公经费”多少一概不知。总之，真正需要代表审议、民众监督的都没有涉及。

第三，监督财政的法，应该谁立？

一个国家的预算法，从根本上来说，是社会公众及其代表机构对政府收支行为的规范与监督，实际是公共决策的民主与法治的制度化。而中国预算法，主要是政府行政部门对所属机构、单位的规范与监督，基本上是属于财政部门的工作条例。而这次预算法的修订，仍是由财政部为主起草，人大的权力没有强化，公众参与没有体现。

结束语

笔者在《中国改革路线图研究》一文中曾提出：改革应遵循“最大共识原则”、“有序可控原则”、“民众普惠原则”、“标本兼治原则”。财政分配引入法治民主，遏制政府自利倾向，维护社会公共利益，保障和改善民生。

无论谁当官，他怎么花钱，民众都要知情、参与和监督，这个要求不过分吧？相信左右两派都不会反对，既得利益集团想反对也没有理由，这是其一。

其二，民生改善，有利于扩大内需，调整结构，刺激经济增长。民生改善，还有利于缓解矛盾，稳定社会，为进一步政改创造条件。

其三，抓住改善民生这条主线，推行法治与民主，改革人大制度，引入社会监督，既解决现实问题，又得到广大民众拥护，还有序可控。

今天，杨小凯“后发劣势”的警告越来越具有现实意义。尤其是不能用发展速度掩盖制度改革滞后带来的深层问题。林毅夫主张发展经济不应以制度改革先行为前提，应在经济发展过程中推出适合于中国国情的制度改革是正确的。张维迎对中国政府的全面主导角色的批评是尖锐的，全面深化改革的重要课题是政府的职能转变，真正承担起维护社会公共利益的角色。批评政府怎么都做不好，应退出对经济生活的干预，这种观点过激。政府承担公平分配的职能是不能代替的。

最后用张维迎的话作结束语：“现在强调小凯所说的‘后发劣势不是说我们没希望，而恰恰是希望通过警惕来摆脱它。我们真的不能说改革已经成功了。如果小凯所说的那些制度扭曲不解决，我们这个大厦永远都是在沙滩上。”

（作者为中国体改所原副所长）