确认农地经营权还须制度保障

贾林青

中共中央于日前通过的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（以下简称《意见》），提出了将农村集体土地所有权、承包权、经营权“三权分置”的政策。笔者认为，这一政策的实施有利于进一步深化农村土地制度改革，有利于贯彻十八届四中全会提出的依法治国精神，有利于实现农业领域依法治国。

土地经营权的五个特点

按照《意见》的规定精神，笔者理解农村土地经营权，指的是非农村土地承包权人作为法律主体，依据与承包权人签订的农村土地流转合同而取得的，在约定期限内所享有的，就特定范围内的承包土地进行农业生产经营的权利。《意见》关于农村土地经营权的提法是适应中国经济发展，尤其是深化农村土地制度改革需要而首次出现的全新概念，具有明显的中国特色，并区别于已有的农村土地集体所有权和承包权等法律概念。

笔者认为土地经营权应当具备如下特点：

其一，它是适用于农村用于农产品生产经营的土地，即用于各种农产品、经济作物和林产品的种植经营的耕地、山地和林地等，而农村居民生活所需的宅基地和农村的工商企业用于工商业经营用地等均不属于农村土地经营权的适用对象。从而，界定了农村土地经营权的适用范围。

其二，农村土地经营权的产生方式是多元化的。就中国农村土地实际运用的情况来讲，农村土地的流转不仅势头加快，规模不断扩大，并有形式多样的发展态势。包括农村集体经济组织成员之间的转包，或者向合作社、工商业的龙头企业等新型农业经营主体的流转，也有出租、股份合作等流转形式。

其三，其权利主体的构成呈现出多样性。与农村土地流转方式的多样性相适应，农村土地经营权不同于农村土地承包权为单一的农村集体经济组织的成员所构成，而是具有多样性特点。其权利主体可以是农村土地承包户以外的其他农村集体经济组织的成员，或者是以农村土地经营权入股组建的合作组织，也可以是愿意种地的城镇居民、工商企业等，以便满足构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系的需要，并促进新型农业生产经营主体的培育。

其四，农村土地经营权的权利内容。要准确构建农村土地经营权的权利内容，应当根据开展农业生产经营活动的要求，并体现该类权利与农村土地集体所有权和农村土地承包权的区别。围绕着利用农村土地开展的农业生产经营活动，农村土地经营权人对特定农村土地的占有和使用应当是该权利的基础;根据权利人与土地承包权人的约定而获取农村土地生产经营所得利益则是取得和行使该权利的目标所在;此外，农村土地经营权人还应当有权在与承包权人的约定条件下，将经营的农村土地转让给合格的第三人。可见，农村土地经营权的权利内容包括占有权、使用权、收益权和转让权，按其法律性质应当属于用益物权。

其五，适用环境的特殊性。按照《意见》所设计的农村土地集团所有权、承包权、经营权的“三权分置”模式，首先，农村土地经营权得以成立和适用，是以农村土地集体所有权、承包权的存在为前提的;其次，该权利的适用是以权利人与土地承包人之间签订的土地经营合同为根据的;再次，该权利的存在是以依法办理土地经营权的登记为标志的。

推行土地经营权政策的意义

时至今日，中共中央之所以提出农村土地经营权政策，不仅是由于理论界有关允许农村土地流转的呼声日益增高，更缘于中国经济发展的新形势和农村土地运用的实践需要，关键是要解决社会关注的“谁来种地”的问题。因为，一方面是中国工业化、城镇化快速发展的情况下，大量人口和劳动力离开了农村，原来家家户户种地的农民出现了分化，越来越多的承包农户不经营自己的承包地而进入了城市。数据显示，2013年全国的农民工近2.7亿人，约占农村劳动力总数的45%，其中外出6个月以上的农民工达到1.7亿人，占农村劳动力总数的三成。另一方面，随着城市用工制度的改革，将就业目光转向农村领域的城市居民不断增加。而农村土地流转的迅速发展也为满足这些就业需求提供了发展空间。截至2014年6月，全国家庭承包土地的流转面积为3.8亿亩，占家庭承包土地的28.8%，比2008年底提高了20个百分点。可见，在中国的大多数地区，实行农村土地的承包权与经营权分置的条件已经基本成熟。

因此，在中国农业领域推行土地经营权政策具有十分重要的意义。第一，推行农村土地经营权，是符合中国国情的制度创新，有利于深化农村土地制度改革。第二，该项政策的推行显然是为中国农业领域落实依法治国提供了相应的政策基础。第三，该项政策的推行是实现国家粮食安全战略的必要步骤。如上所述，设计土地经营权是考虑到农村土地流转的需要，可以提高农村土地的利用率，充分发挥农村土地的经济效用，避免农用土地资源因撂荒、闲置造成的浪费，防止工商企业进入农业领域引发的农用土地“非粮化”、“非农化”倾向。

如何落实农村土地经营权政策

当然，中共中央通过农村土地经营权政策，只是指明了中国农村土地制度的发展方向。笔者认为，要切实落实该项政策，发挥其应有的社会效果，还需要进行相应的制度建设，以下各项便是亟待落实的建设内容：

1.用相应的立法将该项政策予以固定，并成为调整规范农村土地经营权活动的法律依据。当前，有关农村土地经营权仅仅是通过中共中央文件的形式来表现的政策，这只能说是建立和实行农村土地经营权制度的第一步，还需要借助立法形式将该项政策加以固定，并为现实中的设立和行使土地经营权活动提供具体的法律准则。笔者建议，尽快出台《农村土地经营权流转法》，就农村土地经营权的法律内涵、适用范围、主体资格、土地经营权的产生途径和生效标准、行使方式、保障和救济等问题做出明确规定，特别要对农村土地经营权与集体所有权、承包权之间的分置关系予以明确。

2.建立农村土地经营权登记制度，以便让农村土地经营权有据可查。鉴于《意见》提出建立新型职业农民制度的目标，意味着农村土地经营权的权利人会明显地区别于承包权，大多数是来自于农村土地承包权人所在农村集体经济组织以外的个人或者工商企业。这意味着土地经营权人有着较强的流动性和变动性，而缺乏土地承包权人的稳定性，从而，应当针对土地经营权建立有效的管理制度，实行县乡两级登记体系，才能够适应土地经营权制度的社会化发展需要。笔者认为，建立农村土地经营权登记制度便是行之有效的管理模式。因为，将土地经营权登记纳入农村土地经营权的适用范围，与农村土地经营权制度相配套，不仅能够从宏观角度把握农村土地的流转规模、变动情况以及发展方向，为完善农村土地流转制度提供重要依据，也可以为广大社会成员参与农村土地流转，发展扩大职业农民队伍，引导土地资源走向规模化经营而发挥参考作用。此外，对农村土地经营权实行登记，借助颁发权属证书，有利于填补不实行登记的农村土地承包权适用中所存在的面积不准、四至不清的缺陷，保护当事人的合法权益。

3.推广农村土地流转合同的适用，用以确认农村土地承包权人与经营权人各自的权利和义务，平衡彼此之间的利益冲突。客观地讲，农村土地在承包权人与经营权人之间流转并产生经营权的活动，实质上属于平等主体之间的民事流转行为，需要有法律形式对其加以固定、调整、规范和保护，笔者建议，农村土地流转时采用农村土地流转合同是较为可行的做法。而要充分发挥农村土地流转合同的规范调整作用，就应当确认农村土地流转合同属于民事合同的具体类型，与其他民事合同一样，其适用中所应贯彻的同样是自愿原则、有偿原则，目的是借助农村流转合同的适用和普及，构建承包权人与经营权人间平等的权利义务关系，保护各自的合法权益，从而，在坚持农村土地集体所有的基础上，引导着农村土地的有序流转。因此，切忌各级政府用强迫命令形式来推广农村土地流转合同的适用。当然，各地县乡级政府可以聘请法律专业人士针对本地区的实际情况，拟定农村土地流转合同的范本，指导着承包权人和经营权人在农村土地流转中自愿采用。

4.健全农村土地流转的监督检查机制，确保农村土地的适度规模经营，防止农村土地出现“非粮化”、“非农化”的情况。由于中国的农村土地是有限的自然资源，只有科学、高效地对其加以利用，才能保证经济社会的可持续发展。因此，对农村土地流转中产生的土地经营权的行使过程，必须施加有效的监督检查。笔者建议，各级政府可以由农业主管部门和其他相关部门建立跨部门的常设性的机构，专司农村土地流转的监督检查之职，可以就本地区或者跨地区流转下农村土地的生产经营情况定期或者不定期地进行检查，监督国家鼓励粮食生产倾斜政策的贯彻实施，发现有“非粮化”、“非农化”的问题，就必须依职权及时纠正。从而，引导新型职业农民们依法行使农村土地经营权，确保流转下的农村土地用于粮食生产，维持粮食生产规模化，实现中国的粮食生产战略。

（作者为中国人民大学法学院教授）