上海自贸区、反垄断法与国企改革

陈波

如果要论及目前中国最热而又意义深远的经济大事，我认为无外乎是三件：一件是中国历史上的第一个自由贸易区—中国（上海）自由贸易试验区—已运行一周年了;第二件是由发改委、商务部和工商总局联手，加强了对反垄断法的执法力度，国内外许多知名企业受到了调查和处罚;第三件是国有企业混合所有制改革试点。这三件经济大事的区别是明显的：第一件着眼于对外改革开放，第二件着眼于维护国内市场良性竞争和消费者权益，第三件事则是重在提高国有资产的使用效率。但是，看似不太相关的三件事其实是有它内在逻辑上的紧密联系的。

自贸区和反垄断的双重效应

首先是上海自贸区的对外开放改革中，首当其冲，就是要探索出一套简明而又符合国际标准的负面清单，在更大范围内给予外商投资以准入前国民待遇。然而负面清单的意义绝不仅限于外商投资，负面清单的推进也不只是书面上清单篇幅的减少。

在笔者看来，负面清单还担负着两个重要任务。其一是既然要给予外商准入前“国民”待遇，那么就得先理顺国内的“国民待遇”。过度的行政垄断和干预导致民营企业，尤其是中小民营企业，受到了广泛的歧视性对待。如果这种情况不加以扭转，那么好不容易进入中国市场的外资就会发现中国有两种国民待遇的尴尬局面：让他们与民企一样被歧视显然有违公平竞争原则，但要让他们享受国企待遇，那么民企就得继续扮演比外资待遇还不如的“小三”角色，于情于理都不是一个在迈向成熟市场经济的国家应有的现象。因此，国际上所谓的“高水平”贸易与投资协定在要求谈判国提出负面清单的同时，也要同时承诺“行政中立”。只有在行政中立的情况下才能确保各种资本一视同仁。

李克强总理在今年9月18日参观上海自贸区时提出的“让国企、外企、民企在一条起跑线竞争”的指示实际上就是说明了负面清单必须要以行政中立作为保障。

其二，是实现经济管理法制化，扭转行政权大于法权的弊端。从法律条文数亮来看，中国已是一个“法律大国”，但是我们距离“法制大国”却还有很长的一段路要走。究其原因，不外乎是对官员们而言，在行使权力时以行政指令代替法律法规既能扩大权力的范围，又能迅速按意志“落实”，何乐而不为？但长此以往，对法律的尊重往往缺失。五月份中国曾有地方宣布了自己的“负面清单”。殊不知在无人大这样的立法机关授权的情况下，地方政府，甚至是中央部委都无权擅自改动法律法规的。因此，四中全会提出的“依法治国”方针，正是在最高层面上明确了法权至高无上的地位。总之，“依法治国”和“行政中立”才是负面清单可以真正落实的基础。

如果说上海自贸区的改革更注重引入竞争，那么反垄断法的深入执行则是为了维护良性竞争局面，从而确保企业的公平竞争和消费者的权益维护。但是从发达国家的经验来看，垄断法的执行是非常复杂的，并非市场份额大、产品价格高的企业就一定是反垄断的对象。反垄断法的合理实施需要专业的法律和经济学人才。而且反垄断法在中国还面临着另外一个问题，即因为对市场的长期行政干预而形成的“行政性垄断”。行政性垄断的主要受益者就是国有企业，尤其是所谓的“央企”。因此，如果行政性垄断不能及时消除，那么反垄断法的深入执行不可避免地会出现在行政体系内执法机关与违法机关“同室操戈”的尴尬景象。

对国企改革的影响

基于上述分析，笔者认为肇始于上海自贸区的改革开放和反垄断法的深入执法很可能会很快就会产生一个共同的“苦主”：长期习惯于政府和官方行业协会庇护的国有企业。因此，如何让这些特殊的国有企业（往往也是“巨无霸”型）经受公平市场竞争的洗礼，在保证生存的前提下提高自身的绩效，是摆在决策者面前的一个棘手问题。针对国有企业改革，中国的确也提出过许多方案，但似乎都无法从根本上解决国企效率低下的问题。

20世纪90年代，中国曾经进行过一轮大刀阔斧的国企改革。以制造业国企为主要对象的“关停并转”是当时改革的主要手段。改革的成效在2001年中国加入WTO之后突显：在大幅降低关税后，我们的制造业非但没有像大家所担心的那样受到国外企业的猛烈冲击，反而在更加自由化的国际竞争中发展壮大，成就了中国制造业第一出口大国的地位。

然而我们也应当清醒地认识到，目前我们能做的国企改革，较之20世纪90年代，又有更大的困难：20世纪90年代以来的国企改革使得国资的重心纷纷移向国民经济的上游部门，如金融、能源、通讯等领域。这些身处经济要害部门的国企，往往规模巨大，不再具备“关停并转”的条件。因此，我们也要相应地探索国企改革的新思路。此次中央提出国有企业“混合所有制”改革，也是希望能通过引入民间甚至是国外的战略投资者参与企业的生产经营，从根本上改变国企的弊端。

笔者认为，要进行新一轮的国企改革，必须先厘清对国有企业的定位。首先，“国家所有”只是对于企业说有权性质的描述，不能在实际操作中理解成“国家控制”。也就是说，国家不能一方面作为经济秩序的裁判，另一方面又亲自通过国有企业介入市场竞争。其次，国企也是企业，必然要以市场原则追求“最优化”收益，因此对国有企业必须去行政化，按照激励相容的原理，实现现代公司治理。从这个角度来看，“混合所有制”的确是深思熟虑的改革策略。

但是，对于处于垄断地位的国企而言，“混合所有制”在实践中是否能够帮助它们按照市场化企业那样积极提高效率，还有待观察。

笔者认为，国有企业既然属于全民所有，那么对于多数垄断经营的国企就更应该尝试“阳光经营”的改革策略，也就是对其生产经营的各类关键信息，必须形成比上市公司更加明晰的披露制度，在民众监督下合理合法地经营。这既有利于减少该类型国有企业的垄断行为，监督企业的经营绩效，也有利于降低相关管理机关权力寻租的风险。

（作者为上海财经大学世界经济与贸易系副主任、自由贸易区研究院秘书长）