化解地方债务危机亟待“开明渠”

■ 祁 石

化解地方债务危机亟待“开明渠”

■ 祁 石

财政部今年5月21日宣布，经国务院批准，在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

“自发自还”是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内，自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。与此前地方政府债券由财政部代理发行并代为办理还本付息的试点相比，新的试点使地方政府举债的阳光化、市场化又向前推进一步。

从风险防范角度考虑，此次试点在发行规模、期限结构、利率水平等方面仍有较为严格的限制，算不上完全市场化意义上的地方政府自主发债,但近年来从财政部代发到自行发债试点，再到“自发自还”试点的路径，已清晰勾勒出中国地方政府债务改革的市场化取向。

前不久国务院批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确提出：“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。”

“开明渠、堵暗道”，特别是李克强总理在今年两会上生动表述的“开正门、堵偏门”，都表明了政府债券是规范政府举债融资制度的重要支点。

作为各地经济建设的主体，近年来地方政府财政收支缺口加大，融资需求强烈。但受现行《预算法》约束，没有法律或国务院的特殊规定,地方政府不能自主举债。因此城投债等承担起为地方建设融资的功能。虽然靠着“偏门”和“暗道”，在短期解决了资金的来源问题，但也伴随着地方政府债务状况不透明、监管不到位、发债权利和义务不对等弊端。据国家审计署数据，截至2013年6月底，地方政府负有偿还和担保责任的债务总额为17．9万亿元，较2010年的10.7万亿元增长67%。增速明显提高。这些债务对地方财政收入、土地等的绑定，为若干年后的地方经济发展埋下隐患。

扭曲的地方政府融资机制已成为债务风险近年快速集聚的主因，“暗道”不堵不行，是随着风险暴露各方达成的共识。但面对未来城镇化建设的大量资金需求，以及目前地方财政收入增速放缓的现实情况，当前紧迫的任务是用更规范、更标准的负债工具来调整现有负债结构，降低负债成本。作为债券等直接融资方式与银行贷款相比，既可以降低地方举债的融资成本，又避免了“短贷长投”带来的收益和现金错配问题，可以说是大势所趋。

十八届三中全会通过的《决定》，明确允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道等；《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》提出“建立规范透明的城市建设投融资机制”，在完善法律法规和健全地方政府债务管理制度基础上，建立健全地方债券发行管理制度和评级制度，允许地方政府发行市政债券；在4月底提交全国人大常委会审议的预算法修正案草案三审稿中,也对地方政府债券举借债务的方式进行了设置。

随着地方政府融资市场化改革的推进，地方政府越来越成为债券的真正债务人，资金的责任主体和使用主体更加明确。但少了中央财政隐性担保的“背书”，而市场对地方政府自主信用的认识和接受还需时日。这需要一套市场化的机制来防范风险，如建立权责发生制的政府综合财务报告制度，以及地方政府信用评级制度。

开明渠更深层次的取向，在于借助市场手段和市场信号,倒逼地方政府建立起透明、负责的财政体系。地方政府在获得更大财政自主权的同时，也要相应地承担更多的责任。一是要清楚财政收支各项状况，建立清晰的资产负债表，做到对市场、投资者及相关企业的透明化；二是要根据本地区实际情况募集资金，确定合理的负债规模、控制负债风险,做出偿债规划和安排,并纳入统一预算管理。

（作者单位为中经传媒研究中心）