新型城镇化背景下土地规划改革的方向

◎ 文/夏方舟 严金明

新型城镇化背景下土地规划改革的方向

◎ 文/夏方舟 严金明

新世纪以来，我国城镇化率年均增长达到1．35%，经历着世界上最大规模的城镇化过程，同时也伴随着大规模的人口流动、社会变迁以及相关的大量问题。党的十六大和十七大都提出了“走中国特色的城镇化道路”，十八大提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，2013年中央城镇化工作更提出了推进城镇化的主要任务和具体部署，“新型城镇化”已是我国经济社会发展的必然选择。近年来，随着第二轮土地利用总体规划（1997-2010年）的落实和第三轮土地利用总体规划（2006-2020年）的公布实施，土地利用规划作为城乡建设的纲领性文件，受到了全社会的广泛关注。随着“新型城镇化”进程的不断推进，土地利用规划本身显露出一些亟需解决的问题，同时复杂多变的经济社会发展也需要对规划改革提出了更高的需求。

对新型城镇化的再认识

笔者以为，“新型城镇化”是“综合城镇化”，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，社会经济、自然资源、生态环境等各个层面综合协同的城镇化过程。具体来说主要包括3方面内容：

1.人口城镇化

主要包括升学城镇化、就地城镇化和异地城镇化以及其他形式，其核心内容是让这三类人群尤其是农民工享受同城镇原来户籍人口均等的公共服务，未来城镇化的重点之一是保障2．6 亿存量和未来增量农民工享受和城市户籍人口均等的公共服务。

2.土地城镇化

（1）健全农村土地承包经营权流转市场，为迁入城镇的农户进行土地承包经营权有偿转让提供制度保障，同时也可以促进农村剩余劳动力的转移与耕地的适度集中和规模化经营结合，为推进农业现代化奠定基础。

（2）探索农村建设用地使用权流转模式，完善土地征用补偿机制，严格管理土地收益，维护失地农民的合法权益，为农民工进城定居创造条件。

（3）科学规划合理布局，有效控制建设用地供给总量，加大城镇内部闲置、废弃土地的再开发利用，促进土地资源的集约利用，协调土地城镇化与人口城镇化的进度。

3.产业城镇化

注重城镇产业经济的培育，将与农村关系不大的乡村产业迁入城市，重视二、三产业的转型升级，同时引入生态文明理念，重视人口、资源和环境可持续发展，推进生态产业全面融合发展的城镇化，逐步形成大中小城市、小城镇和农村分工合理、特色突出、功能互补的产业城镇化格局。

我国当前土地利用规划制度存在的问题

1.前瞻性不足

一是体现在编制过程中对大都市辐射、工业化、城镇化进程估计不足，对规划科学性大打折扣；二是体现在规划方案编制时受当时编制背景等因素的制约，对未来土地利用需求缺乏准确预测，导致土地利用战略目标相对单一，较少兼顾社会、经济、生态各方的需要，因而土地差异化引导功能不足。

2.“弹性”较低

当前土地利用规划仍具有较强的指令性和强制性，以指标控制和土地用途分区控制为主，缺乏针对不可预测、偶然特殊情况的应变“弹性”，往往导致遇到突发情况就不得不进行规划调整，长此以往将会损害规划的权威性。再加上我国当前的土地利用规划制度仍以计划管控为主，缺乏与之相结合的市场配置制度，造成了政府部门权力失衡可能性增加，规划体现的领导意愿大过群众意愿，不利于社会管理制度的变革和社会的和谐稳定。

3.公众参与激励不足

在实际操作中，缺乏社会公众参与规划实施的激励措施，其原因主要包括两方面：一方面公众参与的成本太高，包括公众收集规划信息的搜寻成本、对违规用地的监督成本等；另一方面是公众参与的收益极为有限，除了违规用地导致利益被侵害方会对侵害行为进行反抗外，一般公众对违规行为的监督举报缺乏足够利益补偿。因此，一般社会成员对规划实施的参与性较低。

4.规划控制任务与实施保障不相配套

当前的土地利用规划的控制任务往往过于关注“保红线”，在“保发展”方面受到局限，未能有效和“农业现代化”、“信息化”相结合，规划布局也不尽合理。此外，规划实施保障措施难以保障规划任务的全面实现，执行力度有待提高，利益共同体难以形成，监督和审查依旧不足，在一定程度上影响了规划总体目标的实现。

土地利用规划的改革方向

在新型城镇化背景下，土地利用规划为了能够更好地服务于“人口城镇化”、“土地城镇化”和“工业城镇化”，需要针对上述问题，秉持“提高效率、优化结构、盘活存量、释放空间”的原则，在规划目标、规划主体、规划任务、规划布局、规划实施等方面进行进一步的改革：

1.规划目标

近年来，土地利用规划目标多偏重于耕地保护，规划目标多元化流于形式，“十分珍惜与合理利用土地”体现不足。在新型城镇化的背景下，传统的社会、经济和生态规划目标应被赋予新的含义。

（1）新型社会目标。土地利用规划要综合考虑新型社区、新型社会组织和新型社会管理等基本要素，促进生活方式现代化、舒适化、便利化、自主化，推动建立居民构成多元化、社会人口流动化、社会联系国际化、社会阶层橄榄型的包容和谐的社会。

（2）新型经济目标。土地利用规划应以新型工业化为总体背景，为建立“科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少”的产业体系，提供科学合理的土地等要素保证，兼顾大企业顶天立地和中小企业铺天盖地，推进产业结构合理化、经济发展活力化。

（3）新型生态目标。土地利用规划应尤为注意生态用地保障，把调整生产空间、生活空间、生态空间之间的比例关系作为国土开发的重要抓手，着力塑造绿色低碳的生态环境，促进自然景色优美，生态环境良好，资源利用节约，环境保护有效，人与自然和谐发展的良好局面形成。

2.规划主体

“人口城镇化”是“新型城镇化”的重要组成部分，反映到土地利用规划上，则要更为突出“以人为本”的规划思想，加强公众参与、促进公开监督、协调利益均衡。

（1）重视在规划编制、实施和监督等各个阶段的公众参与，通过改进公众参与方式和方法，增加人民群众的知情权、参与权和监督权，调动公众参与积极性，增强全社会实施规划的共同责任意识。

（2）对规划内容、实施规划的政策和有关要求、工作制度和办事程序、审批和审查用地的结果进行公开，加强规划编制实施的人大监督、舆论监督和公众监督，促使政府部门公正执法，提高工作效率，制约和避免各种违法行为。

（3）完善合法、合情、合理的公众利益协调机制，建立上下通达的反馈平台和沟通渠道，在规划编制实施中兼顾公平与效率，维护民众权益，力争让所有“城镇化”人口获得相对均等的公共服务。

3.规划任务

在“保红线”上，土地利用规划要充分与现代信息技术和信息系统的农业产供销及相关的管理和服务现代化相结合，即生产工具的机械化、生产技术的科学化、生产组织的产业化、劳动者素质的提高，构造城镇化的崭新供给推动力。

在“保发展”上，土地利用规划应更紧密地为基于信息化基础的科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、劳动力密集的新型工业化服务，与基于智能化基础的第三次工业革命相结合，提供相应的要素保证和合理的布局安排，构造城镇化的崭新需求拉动力。

信息化作为当今科技进步的集中体现，不仅间接影响着城镇化的供求推拉力，还直接决定城镇化的规模、速度、形态与质量。因此，对于土地利用规划来说，信息化不仅是核心任务，更是重要手段。

4.规划布局

在“新型城镇化”背景下，未来我国城镇将以城市绵延带、城市群或城市圈等形态，呈点、线、面三种结构，通过现代化的交通网络连接在一起，镶嵌在广袤的祖国大地上。对于土地利用规划而言，在宏观、中观和微观规划布局上都需要进行一定的调整。

（1）宏观布局上，东部区位优越、环境适宜、人口稠密，以面为主、点线结合，支持东部地区转型升级；中部和东北资源丰富、人口稠密，以线为主、点面结合，鼓励资源向中部和东北地区转移，实现中部崛起和东北振兴；西部地广人稀，以点为主、线面配合，关注生态，集中发展，培育核心城市。

（2）中观布局上，充分利用规模经济和外部经济的优势，在关注并重点援助边缘区域的基础上，推动形成产业布局与分工合理、经济联系紧密、内部聚集效应与对外扩散效应明显的一体化城市群。

（3）微观布局上，通过建设紧凑型城市等措施减缓城市的无序蔓延和扩张，通过建设集群化和网络化的城镇过渡城乡、完善分工，通过新农村建设、农村居民点撤并等改变农村面貌、保证耕地数量和质量、实现农村土地集约利用。

5.规划实施

（1）在新型城镇化进程中，要更为充分地考虑未来的不可预见性和难以预测性，适当结合市场配置机制，有效提高规划弹性，更为科学合理地调控土地利用计划。

（2）重视土地流转市场的建立，在耕地承包经营权确权的基础上推进农业的规模化经营，在农村集体建设用地，入市交易合法化的前提下推进农村建设用地集约化、工业集聚化、特色生态化。

（3）新型城镇化的过程同时也是务农人口减少的过程，更是土地流转不断加剧的过程，在这样的过程中，要实现土地利用规划“保红线”的重要目标，必须不断加强规划用途管制，避免大量农地减少、绿地破坏、环境恶化，土地出现不合理的利用现象。

（4）土地整治曾经为农村经济结构调整、农村人口非农化、减轻农民负担作出了重大贡献，在新型城镇化建设过程中仍要以土地整治为规划重要实施手段，在保护生态环境的前提下，充分运用市场手段，切实落实补充耕地任务，促进社区集中居住，提高农村土地利用集约程度。

（5）建立规划利益协调机制。要在各个规划主体之间构建合理的沟通反馈和利益协调机制，如推进保有环节的房地产税征收，通过土地税收改革从根本上改变土地财政结构，从根源上协调促进土地收益分配公平有效。

此外，还要特别注意在区域之间、城市之间、城乡之间建立合理的规划利益协调机制，促进区域协调可持续发展、城市群一体化发展、城乡统筹发展，以此为抓手推动传统的城镇化走向新型的城镇化。

*本文系国家社会科学基金重大项目（编号：09&ZD047）的阶段性研究成果

[1] 严金明，刘杰．关于土地利用规划本质、功能和战略导向的思考[J]．中国土地科学，2012．

[2] 李圣均．城镇化模式的国际比较及其对应发展阶段[J]．改革，2013．

[3] 倪鹏飞．新型城镇化的基本模式、具体路径与推进对策[J]，江海学刊，2013．

[4] 严金明，夏方舟，李强．中国土地综合整治战略顶层设计[J]．农业工程学报，2012．

[5] 仇保兴．科学规划，认真践行新型城镇化战略[J]，规划师，2010．

[6] 夏方舟，严金明，刘建生．农村居民点重构治理路径模式的研究[J]．农业工程学报，2014．

（作者单位：中国人民大学公共管理学院）

编辑：刘钊