养老保障 “正面清单”的八个问题

◎ 文/郑秉文

卷首语

养老保障 “正面清单”的八个问题

◎ 文/郑秉文

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》为未来五年、乃至十年社保改革规划了蓝图。但是，正如习总书记于2014年2月17日在中央党校省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上所指出的，“制定出一个好文件，只是万里长征走完了第一步，关键还在于落实文件”。随着各项改革任务的展开，深入进行制度分析和进行顶层设计就成为下一步改革的重要环节。

在养老保障制度改革顶层设计中，人口结构变化因素是一个重要的变量，但出生死亡和寿命预期等变化是很有规律的，人口统计学中的生命表便是人口结构变化规律的模拟，而这个模拟就常常被用在养老保障制度设计上。所以，养老保障制度的设计具有很强的“可预见性”和“可设计性”，就是说，与其他制度相比，它是最有条件进行通盘考虑和全面设计的。

我国虽然建立现代养老保障制度只有十几年的时间，但是，由于几乎是世界上惟一的社会统筹与个人账户相结合的制度，结构异常复杂，加之人口众多、地区发展不平衡等因素，导致我国的养老保障制度成为当今世界上问题最多和最复杂的制度之一。基于这样的考虑，在进行养老保障顶层设计时，有必要对这个制度存在的诸多问题逐一梳理。笔者列出8个问题的“正面清单”，供有关部门参考。

一是便携性不好。统筹层次低下导致异地转续关系复杂，并由此派生出很多其他难以克服的制度缺陷。所谓统筹层次，主要是指养老保险缴费基金流的收支核算体系及其管理层级，其结果是异地转移接续困难，影响劳动力全国范围自由流动；基金沉淀在地方，成为“利益场”；作为地方政府的“奶酪”，成为“博弈场”。

二是可及性不好。扩大覆盖面是一项艰巨的任务，绝大部分农民工和灵活就业人员群体始终裸露在制度之外。覆盖面是衡量社会保障制度能力和运行质量的重要标志，如果一个制度长期内覆盖面都难以实现应保尽保，即使其他参数再好，其合法性也是值得商榷的。

三是可靠性较差。正常的调节机制缺位导致替代率逐渐下降，连续10年的行政措施不利于制度的长期建设。历次中央发布的相关文件都提到这个问题，但始终没有解决，养老金待遇水平靠行政手段调整已达10年之久。

四是激励性不足。各个行为主体道德风险十分猖獗，制度收入受到极大影响。表现为缴费与权益不对称、联系不紧密等。例如在新农保五档次缴费公式里，绝大部分人选择最低档即每年缴费只有100元，由此影响到制度的基金支付能力和可持续性。

五是公平性欠缺。制度碎片化整合力度不够，多轨制成为一个社会痼疾。按人群划分和建立的碎片化制度始终把养老保障的公平性摆在面前，尤其是，在机关事业单位与企业之间存在明显双轨制的格局下，机关公务员和事业单位人员是否参加改革已经成为公平性的一个风向标。

六是收益性很差。投资体制十分落后，致使基金处于极大的贬值风险之中。十几年来，基金利率不到2%，低于同期平均通货膨胀率，面临巨大的贬值风险，更低于全国社保基金理事会在过去十几年里8%左右的平均收益率。银行存款作为养老保险基金的惟一保值增值方式，这在全世界都是罕见的投资管理模式。

七是替代性很差。宏观资金运用效率低下，制度运行成本高昂。这里主要是指缴费收入与财政补贴之间难以转换和替代，一方面每年需要几千亿元的财政补贴；但另一方面，每年又形成几千亿元的等量余额，宏观资金运用低效。

八是稳定性欠佳。制度长期难以定性，做实个人账户及部分积累制长期不能实现。在目前制度设计下，一方面基金规模与日俱增，已超过3万亿元；但另一方面，空账规模也逐年增加，已接近3万亿元。做实账户的遥遥无期影响全社会对制度的信心，影响政府的公信力。

（作者系中国社会科学院世界社保研究中心主任）