民国时期教育管理制度的变迁及其分析

冯晓敏

【摘 要】民国时期教育管理制度的变迁主要包括教育行政制度、政校关系及学校管理制度的变迁。通过对相关内容历史发展的梳理，可以看出民国时期教育管理制度在一定程度上进行了中央与地方教育行政权限的划分，且注重机构的工作效率问题；大学区制的探索体现出民国政府对借鉴国外先进理念的积极态度与勇于突破自我局限性的勇气；对中小学教育管理的相关规定，进一步规范了相关阶段的办学行为，也为社会关注中小学教育提供了制度保障。

【关键词】民国时期 教育管理制度 变迁

随着辛亥革命的胜利和民主共和政体的建立，南京临时政府在成立之际就宣布今后国家的任务是要团结全体人民，“丕振实业，促进教育”，以“增祖国之光荣，造民国之幸福”。教育关乎一个国家当下兴衰与未来的发展，因此，对于刚刚建立新政权的民国政府，如何建立新的教育管理制度体系成为其必须要面对的重要课题。教育管理制度不仅对教育管理自身产生一定的规约作用，而且通过对政府与学校关系等方面的规范，会对整个教育的发展产生涟漪效应。因此，作为我国教育管理制度不可忽视的组成部分，民国时期的教育管理制度也成为我们当前学术关注的重要内容。本文就民国时期的中小学教育管理制度的历史变迁做一定的梳理，以期为我国当前的中小学教育管理制度改革提供参考。

一、民国时期教育管理制度的变迁

民国时期相对动荡，国家面领着战乱和各种危机。尽管如此，民国时期的教育还是在无数仁人志士的努力下取得了一些进展。就教育管理制度而言，笔者按照教育管理制度包括的主要内容，将民国时期教育管理制度具体分为教育行政制度、政校关系制度和学校管理制度三个方面。针对这三个方面，笔者结合历史发展的逻辑顺序进行梳理。

（一）教育行政制度的变迁

民国政府成立之初即开始从中央到地方对清末专制主义的教育行政体制进行彻底改革，力求从教育行政管理上为教育发展建立制度上的保障。1912年8月，临时政府公布了《参议院议决修正教育部官职》，该章程规定教育部直属于大总统，掌管教育、学艺及历象事务。设教育总长一人，为内阁成员，属政务官；设次长一人，辅助总长，属事务官。同时将教育部内部的组织分为总务厅以及普通教育、专门教育、社会教育三司。此外，该章程规定每司设司长一人，司下设科，还规定设参事、秘书、视学、佥事、主事、技正、技士等若干人。[1]这一章程以法令的形式确立了民国初期的教育行政管理框架。随后民国教育部在1912年9月和1913年1月分别颁布了《审定教课用书规程》和《视学规程》，进一步规定了各个阶段教科书的编辑、出版及相关的视学管理制度等。教育法令的推行使得民国的中央教育行政体制日趋完善。这样的教育行政体制大致延续到1927年。1927年蔡元培和李石曾等提议仿效法国教育行政制度，组织中华民国大学院为全国最高学术教育行政机关，以大学区为教育行政单位。同年6月7日，国民党中央政治会议通过了蔡元培等的建议，采用了大学院和大学区制。但随后为了适应中央集权制统治，1928年8月，大学院和大学区制被废除，恢复了中央教育行政机构的教育部建制。

民国政府对省县级教育行政机构也做出了调整。民国建立后，一切行政隶属于军政之下，因此，大部分省级教育行政是在省都督府民政司之下设立教育科，管理全省教育行政事宜。1917年9月，临时政府公布了《教育厅暂行条例》。该条例规定了各省设立教育厅，直属于教育部。厅长由大总统简任，职能是“秉承省长执行全省教育行政事务，监督所属职员暨办理地方教育之各县知事”。[2]1918年4月，教育部又公布了《省视学规程》，各省设省视学4～6人，由省教育行政长官委任，承省教育行政长官之命视察全省教育事宜。至此可见，省级教育行政组织已基本完善。而对于县级教育行政机构，1912年2月，临时大总统孙中山公布了《划一现行各县地方行政官厅组织令》，要求县公署必须设科以管理教育事务。[3]1914年8月，教育部呈请县仍设劝学所，在自治区设立学务委员，力求重现并统一县级教育行政机构。1918年4月，教育部在公布《省视学规程》的同时，还公布了《县视学规程》。该规程规定，各省应设县视学每县1～3人，“秉承县知事视察全县教育事宜”。1924年3月，《县教育局规程》正式公布，规定县教育局由局长、视学及事务若干人组成。至此，县级教育行政机构也得到了完善。国民党南京政府成立后，县教育行政组织也在不断变更。1929年7月，在废止大学区制的同时，民国政府恢复了省教育厅的建制。

（二）政校关系制度变迁

在教育管理制度中，政府及教育行政部门与学校的关系如何一直是关注的焦点，它不仅关系到学校自身的发展，而且能体现出政府所持有的教育理念。1912年民国政府确立了中央教育行政的基本格局，从教育部的内部组织和职责看，教育部分为总务厅、普通教育司、专门教育司、社会教育司四大部门。其中，总务厅负责管理直辖学校及公立学校职员，学校经费及稽核直辖官署之会计等。[4]而对于地方教育行政而言，各级主要负责相应的学校。例如，省级教育行政机构建立之初，江苏省都督府就于1912年1月制定省立学校管理通则，规定省立各学校由都督府管辖，县里学校由民政长官管辖。同时，1912年9月28日，教育部公布了《小学校令》和《中学校令》，规定小学校分为高、初二等。初等小学校由城、镇、乡设立，四年毕业；高等小学校由县设立，11岁入学，三年毕业。同时，规定中学校为省立，由省行政长官规定地点及校数，省立中学经费从省经费支出；各县如有力量，也可以一县或数县联合设立中学，称县立中学；私人也可依照法令设立，称私立中学；专教女子的称女子中学。上述中学的设立，“须经教育总长认可”。按规定，省立中学校长由省行政长官任用，县立中学校长由县知事呈请省行政长官任用，教员随时由校长任用，但须呈请各上级行政长官认可。根据这一部令，辛亥革命后全国所有的省都设立或改立了省属中学，特别是在一些学务较发达的省区，设立就更多，如江苏省在原有的基础上，于1912年改设立了11所省立中学。此外，这一时期教育部还对初等教育的师资、设备、经费及学费，以及对学校管理的归属等等，作了详细的规定。例如，在设学经费上，规定城镇乡立小学的，由城镇乡或学校联合承担；县立高等小学校的，由县经费支持。在学校的行政归属管理上，由城镇总董及学校联合长受县行政长官之令负责掌管城镇乡立小学；而以县经费设立的高等小学，由县行政长官掌管。此外还规定，城镇乡立小学、县立高等小学的校长和教员所执行的教育事务，以及私立小学校的教育事务，均由县行政长官监督。国民党南京政府成立后，建立中小学校训育制度，全面控制学校教育，同时在小学和初中实行了童子军训练，在高中以上学校实行军事教育和军事训练，把学校作为兵营，用管理军队的办法管理学校，其目的在于训练儿童、青年的绝对服从精神。除此之外，国民党政府还通过实行教科书审查制度、毕业会考和总考试制度，来进一步控制学校教育。

（三）学校管理制度的变迁

学校管理制度是教育管理制度的主要组成部分，内容涉及学校内部教育教学的管理以及教师学生的管理等内容。可见，学校管理制度直接影响着学校教育教学质量的提升和学校的发展。就学校内部的教育教学而言，民国建立之初，中学教育课程取消文、实分科，重视普通文化陶冶，并明确废除读经讲经。新拟定的教学科目是修身、国文、外国语、历史、地理、数学、博物、物理、化学、法制、经济、图画、手工、乐歌和体操等。女子中学加授家事、园艺和缝纫。其中，《中学校令施行规则》对学校教科书的要旨等作了详细的规定，增强其可操作性，如物理、化学的要旨是“习得自然现象之知识，领悟其中法则对人生之关系”，“宜授以中药现象及定律，并器械之构造作用，元素与化合物之性质、兼课实验”。对于学校对学生的管理，《中学校令施行规则》以“入学转学退学及儆戒”专章做了说明规定，如规定“性行不良难望悛改者”、“成绩过劣难造就者”、“陆续旷课至百日以上者”、“接续旷课一月以上者”，“校长得命其退学”。1912年教育部还颁布了《学校管理规程》，规定除教科书教学外，教师还对学生负有训导之责，明确了教师进行教学和德育的双重任务。

随着1922年新学制的颁布，初等教育与中等教育都发生了变化。其中，初等教育的变化主要体现在课程结构的变化。与之前的课程相比，初等教育课程变化较大的是：推行语体文和国语；初小增加社会、自然；增加公民、卫生，废止修身；改图画、手工为工用艺术和形象艺术。[5]这一时期对于中等教育管理而言，最为重要的是中学教育的目标变更及其相应的教学管理体制的改革。1918年，教育部召开全国中学校校长会议，建议中学对于志愿升学的学生仍分文、实两科；对于不升学而从事职业的学生，则设第二部，根据地方的需要酌设职业科，并施行分科制或选科制。

二、民国时期教育管理制度的分析

历史研究的作用在于在理解过去的基础上理解现在。透视近四十年的民国教育管理制度变迁历程，有许多经验值得我们借鉴，当然也有诸多问题需要引起我们的反思。

（一）在一定程度上进行了中央与地方教育行政权限的划分，且注重机构的工作效率问题。教育行政权限的划分关系到教育在多大程度上可以自主发展的问题。从某种意义上讲，民国教育行政制度建立的起点是较高的，因为其是在西学东渐的基础上建立的，所以机构的设置均体现出当时西方科学的理论与思想，且具有较明显的科层制的特点，因此，经过不断的借鉴与探索，终于使我国在民国时期从中央、省到县级教育行政组织形成了较为完备的体系。民国教育部成立之际，蔡元培作为教育总长便提出要划分中央教育行政的权限。此后，教育部制定了一系列相关政策条例来进一步规范中央与地方之间的教育行政权限。蔡元培主张：“专门教育，由教育部直辖分区规定，次第施行。普通教育，由教育部规定进行方法，责成各地方之教育行政机关执行，而由部视学监督之。私立学校，务提倡而维持之。”[6]在蔡元培的领导下，民国初期教育行政体制便确立了中央与地方相配合来管理教育的制度模式，这也为今后教育行政的发展奠定了历史基础。虽然在某些特定历史发展阶段中出现过行政权力的相对集中，但是整体上仍是朝着积极探索合理分配中央与地方教育行政权限的方向发展。除此之外，这一时期的教育行政还具有一定的机构简、效率高的特点。如中央教育部，按1912年8月的官制规定，整个部包括总长、次长、厅长、司长等在内，至多不得超过80人。[7]

（二）大学区制的探索体现出民国政府对借鉴国外先进理念的积极态度与勇于突破自我局限性的勇气。民国时期的中国教育需要快速摆脱过去封建传统影响下的专制与落后，因此，在教育改革过程中积极学习西方先进的教育体制来不断推动我国教育的发展，其中最为典型的是大学院与大学区制的应用。1927年国民政府决定创设大学院制，并任命民国第一任教育总长蔡元培为大学院院长。虽然大学院制实行只有一年的时间，但它是近代教育行政改革的有益尝试。大学院制是在借鉴法国教育行政制度的基础上，为了克服我国当时教育行政管理上的官僚化，从而进一步争取教育自身的主动权而实行的。大学院为全国最高学术和教育行政机构，同时，在实行大学院制时要求将全国分为若干个大学区以便于管理。虽然在实行过程中由于种种原因而未能收到预期的效果，甚至最终不得不废止，但是大学院与大学区制给我们带来的思考却是深刻的。首先，民国时期有一批以蔡元培为首的教育学者在真正为教育的发展而积极探索尝试，虽然教育的改革需要在一定的社会环境下进行，不能仅靠主观愿望去进行，但是大学院与大学区制的改革给我们提供了一种新的改革思路。其次，这一制度的提出提醒我们去思考教育行政机构之于国家整个行政体系的地位。教育是一个自主性较强的事业，需要一定的自主空间，直到今天我们还在思考如何加强教育的自主性问题，这一问题一天没有解决，那么蔡元培设置大学院和大学区制度的思想便一直会有它的启示意义。最后，大学院与大学区制度的推行让我们看到了当时教育人士的改革勇气，这也是我们需要学习的。教育改革需要走出过去传统制度的羁绊寻求新的发展方向，然而要突破过去的制约仅有行动是不够的。在改革的过程中可能会出现种种意想不到的困难，支撑我们继续走下去或不断探索下去的支点便是这种改革的勇气，在这个问题上，蔡元培等教育家为我们做出了很好的示范。

（三）对中小学教育管理的相关规定，进一步规范了此阶段的办学行为，也为中小学教育的发展提供了制度保障。随着世界近代教育的发展，我国开始借鉴美国的学制系统，建立了符合自己国情与教育发展需要的“六三三”学制，初等教育的发展逐步引起了人们的关注。近代教育发展的特点之一便是对基础教育的重视。辛亥革命后，我国先进人士更加认识到国家的发展要跟上世界发展的大趋势，教育的发展也不例外。虽然清末也开始建立初等学堂，开始了所谓的初等教育，但是毕竟没有形成系统，直到民国时期，我国的中小学教育才开始得到真正的发展。据1916年的统计，当时全国中学共有403所。其中省立的占50%，县立的占40%，私立的占10%。全国中学学生共计59835名，较宣统三年（1911年）约增一倍；全国小学校合计高、初两等男女学校，为106655所，较宣统三年约增两倍。[8]由此可见，民国时期的中小学教育得到了快速发展。

学界在研究民国时期的教育管理时大多研究高等教育领域，而对中小学教育则相对关注较少。通过上文对当时教育管理制度的梳理，我们发现民国时期的教育管理中有一部分是有关中小学教育管理归属问题，以及学校的教科书编制与选定等具体问题。这些制度虽然可看作是当时政府对教育在一定程度上的控制，但也从制度上突出了中小学教育的重要地位，使其得到了一定的发展。

三、结语

本文主要论述了民国时期教育管理制度的变迁及其启示。纵观民国教育管理制度发展史，虽然当时社会动荡不安，但教育管理制度的发展总体上仍在艰难探索中不断前行。当然，这并不代表当时的教育管理制度仅有好的方面，或者说其都值得借鉴甚至可以完全加以照搬。反观此时期教育管理制度的变迁，其中所折射出的民主、多元和开放的精神是其不可磨灭的价值。而我们所要做的就是要客观地回归历史，勾勒历史发展的特征，从而探寻出当时教育管理制度变迁的动因和逻辑，不断“取其精华”来为当代的教育管理制度改革提供参考。

【参考文献】

[1][2]陈学恂.中国近代教育史教学参考资料（中册）[M].北京：人民教育出版社，1987：273-274，289.

[3]薛人仰.中国教育行政制度史略[M].北京：中华书局，1939：123-124.

[4][5][7]孙培青.中国教育管理史[M].北京：人民教育出版社，2001：431-432，481，441.

[6]蔡元培.向参议院宣布政见之演说[M]//中国蔡元培研究会.蔡元培全集：第2卷.杭州：浙江教育出版社，1997：164.

[8]陈青之.中国教育史[M].北京：中国社会科学出版社，2009：631.

（作者单位：南京师范大学教育科学学院）