司法体制改革的路径和需要理顺的几大关系

◎钟晓渝

（钟晓渝，民革深圳市委会主委，深圳市政协副主席/责编 刘玉霞）

十八届三中全会已经为司法体制改革提出了总的要求，也列出了改革的主要内容。然而，通过什么路径以及如何确保这些改革措施能落实到位，如何在改革中突出重点、突破难点，以确保司法体制改革有序推进，确实还需要进行深入思考。

我认为，司法体制是国家政治体制的组成部分，司法体制中存在的问题有些是司法体制本身的问题，有些则是政治制度的问题，因此司法体制改革不仅仅是司法运行机制的改革，还应结合政治体制，经济体制，甚至社会文化体制进行综合系统的改革。就司法体制改革的切入点和路径而言，我认为需要理顺几大关系，并提出相应建议。

一、党的领导权与司法权的关系

执政党对司法机关的领导是中国特色社会主义政治制度的特点，也是我国政治制度影响到司法制度的具体体现。换句话说，中国的司法体制需要坚持党的领导，即使司法机关独立行使审判权、检察权也是在执政党的领导下进行的。因此司法体制改革如何做到既要保证党对司法机关的领导，又要保证司法机关依法独立公正行使审判权、检察权，这是司法体制改革的核心的问题。理顺这个关系，解决好这个问题，司法体制改革才能成功。

需要强调的是：不要把司法机关独立行使审判权、检察权与党的领导对立起来。不要认为党的领导妨碍了司法机关独立行使权力，也不要认为坚持了党对司法机关的领导就不可能实现独立行使审判权、检察权。我们应该把党对司法机关的领导与司法机关依法独立公正行使司法权力有机的统一起来。要把党对司法机关的领导作为实现司法公正的保障，在体制机制设计上既保证党对司法机关的领导，又保障司法机关依法独立行使司法权力。

但是，我们也确实要看到在过去的实践中，党对司法机关的某些不恰当的领导方式也确实干扰了司法机关依法独立公正行使审判权、检察权。特别是个别领导人以党的领导为名对个案的干预，个别领导人把自己凌驾于宪法、法律之上，把司法机关置于个人权力的控制之下，把司法机关作为自己的私家工具，这是非常可怕的。党的十八大之所以重申 “绝不允许任何人凌驾于宪法法律之上，绝不允许以权代法，以言压法，徇私枉法”，应该就是对过去某些地方、某些领导人以党的领导为名以权代法，干扰司法，破坏法治的一种警告！

我的建议是：在体制设计上，党对司法机关的领导应有个明确的范围界定，将党对司法机关的领导界定为党中央对司法政策和路线的领导，以及各级党委对司法人事任免的领导，而不是个别领导人对司法个案的干预。在法律制度上规定司法机关独立行使审判权、检察权在个案审判中只服从法律。1982年宪法规定： “人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这个条文是司法机关独立行使权力的宪法依据，但这个条文有可能歧义的地方是它并没有规定 “不受政党干涉”的内容，所以建议改为1954年宪法规定 “人民法院独立进行审判，只服从法律”。这样规定不用例举、不会有歧义、也更简单明了，更能为司法机关独立行使审判权、检察权提供明确的宪法依据。也就是说，党的领导是路线方针政策和人事的领导；而独立行使审判权、检察权是对个案的办理，二者必须有个明确的界限。总之，只要把党的领导和司法机关独立行使司法权的关系在制度设计上处理好了，司法体制改革就成功了一半。

二、司法权与地方政权的关系

司法权在行使过程中的另一问题是司法权与地方政权的关系。

近年来，司法的 “地方化”，地方政权对地方司法机关办案的干预是影响司法公正的一个大问题。原因是各级地方政权把地方司法机关当成是实现和维护地方利益的工具，要求地方的司法机关为地方的经济社会发展服务，直接影响到地方司法机关对个案的审理和执行。如果各地方的司法机关都从各自的地方利益出发来审理案件，势必影响国家整体的司法公正。因此，处理好地方司法机关与地方政权的关系是司法体制改革的又一大目标。

目前的改革思路是：省以下的地方法院的人财物统一管理。即把省以下的地方法院人财物由省一级统一管理，借此摆脱省以下地方政权可能对地方司法的干预，应该说这个改革思路是正确的。

需要在理论上明确的是：司法权作为司法机关依据法律和事实对案件的裁决权，在本质上应该是中央的事权，司法权在地方的行使是代表国家在惩罚犯罪、定分止争和维护社会公正与秩序方面行使国家的司法职能，而不是行使经济社会发展的职能。所以，地方司法机关的职责定位不应是维护地方利益，地方司法机关也不应受地方政权的干涉，更不能受制于地方利益，这是改革和处理好地方政权和地方司法机关之间关系必须把握的理论依据。

我的建议是：要实现省以下地方司法机关人财物的统一管理，涉及到宪法、人民法院、人民检察院组织法和法官法、检察官法等诸多法律的规定，要依法实施这项改革，就必须先修改这些相关法律，就应该做到 “修法”先行，以立法推动改革。而地方司法机关的财物包括经费来源、保障渠道的改变，这也需要国家进行顶层设计，中央要通盘考虑，统一保障。否则，地方司法机关在人财物脱离地方后，特别是发达地区的司法机关脱离地方后待遇降低，保障不到位会引发更多的问题。

三、司法机关内部审判权与管理权的关系

司法机关内部行政化倾向是目前司法体制的又一弊端。这主要表现为审判权和行政管理权的混淆不清，以行政管理、层层审批的方式影响司法判断权，造成司法机关内部审者不判，判者不审，权责分离，影响司法公正。

处理二者的关系必须明确司法机关内部法官与庭长、院长的行政管理关系和案件审理的裁判权是不能混淆的，不能以官位和权力的大小来决定最终的案件裁决。因此，改革的思路是司法机关内部的去行政化，将法官与司法行政人员分离，将司法行政权与司法裁断权分离，实行法官职业化改革，将审判权回归给法官和合议庭。这也就是这次改革决定中的 “主审法官，合议庭办案责任制，让审理者裁判，由裁判者负责”。要实现这一改革目标需要在司法机关内部重新配置司法资源、实现法院的扁平化管理和建立新的司法权运行机制。

这方面的探索如深圳市人民法院实行的法官职业化改革和福田区人民法院实行的 “审判长负责制”改革，以建立审判长为核心的新型审判团队，取消庭长、副庭长审批环节，将审判权直接赋予审判长，为司法机关内部的去行政化，实现审与判、权与责的统一探索了一条新路，值得推广。

我的建议是：在法院内部审判资源重新组合的过程中，一要充分给予主审法官的审判决断权；二要充分保证享有独立审判权的法官具有公正审判的能力，这需要重新设计我们的法官遴选制度，需要更严格限定法官的选任资格，应该减少法官的数量，提高法官的质量，从一定年资的法学专家、教授和优秀律师中遴选优秀合格的法官；三是要充分保证享有独立审判权以后的法官没有了行政的约束而不敢滥用权力，以及保证他们敢于依法公正裁决而无后顾之忧。这需要我们重新设计法官监督机制和建立法官保障制度。

四、公、检、法、司四机关的关系

在司法体制的整体设计上，应该重新考虑我国目前公、检、法、司四机关的关系和权力配置。

首先，公安机关无论权力的配置，职务的安排都居于老大的地位。主要是公安机关既行使刑事侦查权，行政处罚的决定权，又实施行政处罚的执行权，如劳动教养、收容教育等剥夺人身自由的处罚，公安机关一家说了算。不是说劳动教养或收容教育的这类违法行为不应管，而是应该由谁来管，通过什么程序来处理的问题。我认为，凡是超过一月以上的人身自由限制的处罚应该通过法院的审判程序进行，这样可以将限制人身自由的处罚都统一由法院裁决，也给予违法人通过公开审判获得辩护的机会，这样才能更好的保障公民人身自由。公安机关的看守所、收容所、戒毒所等执行机构也应剥离出来，交由司法行政机关管理，实现决定权与执行权的分离，才能避免公安机关自己决定、自己执行造成的权力滥用和刑讯逼供等许多弊端。

其次，检察机关存在自己侦查、自己逮捕、自己起诉的问题；审判机关也存在自己审判、自己执行的问题，以及审判机关、检察机关管理了许多与审判、检察无直接相关的诸如后勤、基建、装备、继续教育等许多应由司法行政机关管理的问题，这些职能都应该进行认真的梳理，合理的进行各司法机关之间的权力分配和职责分工。

我的建议是：司法各机关的关系和权力分配的总原则应该是建立以审判为核心的体制，在司法权的具体配置上，决定权、执行权和监督权应该严格分离开来由不同的机关行使，使司法的决定权、执行权、监督权形成相互制约又相互配合的权力结构关系，这样才能保障整个司法权的科学、公正和有效的运行。

五、司法公开与社会监督的关系

司法公开是司法体制改革的又一重点。许多的司法不公与司法的不公开相关，所以司法公开并接受社会监督是司法公正的必要路径。我国《诉讼法》、已明确规定了一些司法公开的原则、程序和范围，这些法律规定有些属于没有落实到位，有些则不完善。最高法院在最近出台了一系列司法公开的措施，进一步细化了司法公开的各方面规定，在司法公开方面大大前进了一步。

对于司法公开和社会监督二者之间的关系，在体制设计中需要解决两个方面的问题：一方面是司法公开不够，以及司法公开没有严格的规范限制，导致司法实践中的选择性公开，愿意公开的就公开，不愿意公开的就不公开；另一方面是社会监督的滥用，表现在媒体对还没有进行审判的案件，或正在进行审判的案件进行无规范，无节制，或者是不负责任的报道，以媒体的力量干扰或影响司法的公正。还有诸如被害人家属或案件当事人因判决达不到自己的要求而制造舆论，游行示威，集体上访等最终影响司法判决的不正常现象。

我的建议是：解决上述两方面问题的路径是制定一部司法公开和社会监督的专门法规，一方面严格规范司法机关司法公开的程序、范围和内容；另一方面也严格规范新闻报道和社会监督的程序、范围。既要保证司法公开、保证社会监督司法机关，也要规范新闻报道和社会监督，由此二者才能形成良性互动，促进司法公正。

六、独立审判、司法公正与司法权威的关系

司法体制改革的最终目的是要保证司法公正和树立司法权威。而实现这一目标的前提是要保障司法机关依法独立行使权力，所以上述五个方面关系的处理、五个方面的改革都是围绕司法机关能更好的依法独立公正的行使审判权、检察权进行的。

而现在的问题：一是司法机关的司法腐败、司法不公在一定程度的存在，仅每一年就有上百个违法犯罪的法官、检察官，而法治健全的国家是上百年没有一个犯罪的法官。当司法腐败没有清除时，能让法官独立审判吗？让他们独立审判不会腐败更严重吗？二是由于司法腐败、司法不公而导致司法没有公信力，更没有司法权威，终审判决可以不执行，信访可以超出司法判决解决问题。所以，没有公信力的司法能让它有权威吗？这些问题交织在一起，纠结在一起，也是影响司法体制改革的重要社会原因。

我的看法是：司法机关独立行使司法权力是任何一个法治健全国家实现司法公正的基础，而司法公正是司法权威的前提。要实现司法公正必须独立行使权力，要树立司法权威就必须保障司法公正。我们不能因为司法腐败的存在而否定司法机关独立行使司法权力的基本价值，因为有更多的司法不公案件恰是未能独立审判造成的！我们也不能因为司法公信力不高而否定司法权威的重要性！因为司法公信力不高在很大程度上是我们的领导人，我们的政府机关，我们的老百姓缺乏对司法机关和司法判决足够的尊重。因此，在司法体制改革的进程中，我们不能纠结于担心司法机关独立行使司法权力会带来更大的司法不公而影响我们对司法体制进行改革；也不能纠结于现实司法公信力不高而不赋予司法足够的权威。

我的建议是：应该坚定不移地推进以确保“依法独立公正行使审判权、检察权”为重点的司法体制改革，通过司法机关独立行使司法权力来解决司法腐败和实现司法公正；应该坚定不移地树立司法权威，通过树立司法权威来确立法律的权威和建立法治的秩序，并通过树立司法权威的方式提高司法的公信力。因此，司法体制改革是涉及全社会的系统改革，一定要在党的领导下，让党委、政府都参与进来，要让政党、政府、社会组织、新闻媒体带头尊重司法的权威，树立司法的权威，才能让老百姓信仰法治，遵守法律。只有在全社会树立起宪法、法律的权威、树立起司法的权威，让法治深入人心，司法体制改革才能真正成功。