社会主义协商民主在江苏

◎文/黄 列

（黄列，民革中央理论研究与学习委员会委员，民革江苏省委会宣传处处长/责编 卢淼）

协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，推进协商民主广泛多层制度化发展，对于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，具有重大而深远的意义。

一、江苏开展社会主义协商民主的成功实践

长期以来，中共江苏省委、省人民政府高度重视、大力支持社会主义民主政治建设，着力推进协商民主在江苏的具体实践。特别是发挥政协在推进“社会主义协商民主重要渠道”作用中措施得力、成效显著。省委每届任期内召开一次政协工作会议，省委常委会每年至少听取一次政协党组工作汇报。多年来，省政协充分发挥优势，认真履行职能，在推进政协协商民主，特别是常委会议、主席会议专题协商和提案办理协商方面积极作为，形成了较为完备的程序和做法，取得明显成效，很好地发挥了协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的作用。

早在2000年，中共江苏省委首次召开全省政协工作会议，这次会议在部署发挥人民政协的独特优势和作用时，既强调了人民政协的人才优势和团结功能，又强调了人民政协在推进社会主义民主政治建设中的重要作用。省委还颁发了 《关于进一步加强人民政协工作的决定》（以下简称“《决定》”），《决定》虽然没有明确提出协商民主这一概念，但从人民政协发挥政治协商和民主监督两方面突出了人民政协在民主政治建设中的重要地位和作用。在谈到加强政治协商规范化、制度化建设时，中共江苏省委在全国较早提出了政治协商 “三在前、三在先”原则，即重大决策要协商在党委常委决策之前，人大通过之前，政府实施之前；制定经济和社会发展中长期规划，要先协商后决策；对重要人事安排、关系人民群众切身利益的重要问题，要先协商后决定；制定地方性政府法规，要先协商后审议。《决定》要求全省各级党委、政府高度重视、自觉接受政协的民主监督，经常向政协委员通报经济社会发展情况，对政协的提案、调查视察报告、反映的社情民意，要仔细研究，认真办理。《决定》要求各级党委、政府对政协常委会议和主席会议提出的建议案，要逐条予以答复。

2005年底，中共江苏省委再次召开全省政协工作会议，并出台了 《关于做好新形势下人民政协工作的意见》 （以下简称 “《意见》”），《意见》有力推动了人民政协履行职能的规范化、制度化、程序化建设。在省委 《意见》精神指导下，全省统一战线和人民政协的协商民主得到健康发展。在实践中，凡涉及社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设和构建社会主义和谐社会中的重要方针政策及重要部署，政府工作报告，财政预算和决算，国民经济与社会发展规划，重要的地方性法规规章，有关重要人事安排，关系人民群众生产、生活和切身利益的重大问题，有关统一战线和人民政协内部的重大事务，以及党委、人大、政府、政协认为有必要进行政治协商的其他重大问题等，都能在政协进行协商。

《意见》对政协政治协商的主要形式也作了明确规定，政协全体委员会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会议，各专门委员会会议，根据需要召开的各民主党派和各界代表人士参加的协商座谈会等，都成为政协政治协商的重要形式。政协进行协商的程序也得到进一步规范。首先，在协商议题确定方面：各级党委、政府需要交政协协商的问题，要在决策之前和决策执行中交政协协商；政协也可根据各组成单位和委员的建议提出协商议题。建立党委、政府、政协秘书长、办公厅（室）主任联席会议制度，每年政协全委会议结束后半个月内，由党委秘书长、办公厅（室）主任牵头，召开联席会议，提出全年的协商计划和重点协商议题，报党委批准后实施。根据形势的发展和需要，协商议题也可临时提出。党政有关部门与政协有关专门委员会对口协商的议题由双方共同商定。其次，做好协商前的准备工作：政协根据协商议题确定相应的协商形式。党委、政府及有关部门提前将协商内容的有关材料送交政协，并积极支持政协围绕协商议题组织调研、视察等活动。临时确定的重大问题的协商，也能尽早通知政协，以便政协做好协商前的准备，保证协商质量。再次，关于协商会议的召开：政协全体会议期间，党政领导及政府部门负责人应列席有关会议，听取委员大会发言并参加讨论或专题座谈。政协常委会议、主席会议及其他协商会议协商问题时，党委、政府及有关部门应根据议题和内容，安排相关负责人到会通报有关情况，听取意见和建议。最后，关于协商意见的处理：协商会议召开后，政协及时整理各党派、团体、政协委员和各界人士的意见和建议，以文件形式送达有关方面或部门。有关方面或部门在一定时间内将采纳落实情况向政协作出书面答复。一般情况下，凡政协以正式文件形式送达有关方面或部门的意见和建议，有关方面或部门在送达后三个月内将办理结果以正式文件形式作出答复。

关于提案办理协商，省委要求各地各部门进一步落实省委办公厅、省政府办公厅 《关于认真做好省政协提案办理工作的通知》（苏办〔2003〕21号）精神，加强政协提案的办理工作，提高提案办理质量。党委、政府分别明确一名副秘书长具体负责和协调政协提案的交办和办理。党委、政府办公厅 （室）加强对提案办理工作的协调，并向政协常委会每年通报一次提案办理情况。对特别重要的提案，党委、政府负责人亲自阅批，督促和协调有关部门认真办理，并把办理政协提案情况作为考评党政部门工作的一项重要内容。

对政协全委会议、常委会议、主席会议提出的建议案，党政主要领导要亲自阅批，党委、政府办公厅 （室）要纳入督查工作范围，督促有关部门认真办理，并以书面形式及时向政协反馈办理情况。对政协民主监督提出的意见、建议以及提交的调研、视察报告和社情民意信息，党政领导要高度重视，有关部门要认真研究，尽可能采纳，并将采纳落实和改进情况及时向政协反馈。政协也适时组织委员对一些重要意见和建议的采纳落实情况进行跟踪视察。

2011年底，省委召开第三次全省政协工作会议，并颁布了 《关于进一步加强和改进人民政协工作的意见》，可以说这是江苏贯彻落实中共中央 《关于加强人民政协工作的意见》的具体体现和经验总结。这次省委 《意见》的一大亮点就是对政治协商的内容进一步细化，同时进一步丰富了协商形式、规范了协商程序，促进了全省政协协商民主建设，使人民政协真正发挥了社会主义协商民主重要渠道的作用。

全省各级党委、政府不仅重视利用人民政协这一平台加强与各民主党派和各界代表人士进行协商，而且认真贯彻落实 《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》，特别是2005年，省委颁发了 《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的实施意见》，明确了各民主党派和无党派人士在社会主义协商民主中的地位和作用。省、市两级党委根据年度工作重点，研究提出全年政治协商计划，根据协商内容确定协商形式。协商议题一般会提前通知民主党派、无党派人士，并提供相关材料。对民主党派、无党派人士在政治协商中提出的意见、建议，或者以书面形式以及约请党委负责人交谈时提出的意见、建议，能认真研究，及时反馈。有民主党派组织的高等院校、科研院所、国有大中型企业等单位的党组织，也会召开民主党派座谈会，听取他们的意见和建议，发挥他们的作用。

为加强政府与民主党派、无党派人士的联系，省、市政府明确领导分管，建立制度，制定措施，规范政府及政府部门与民主党派、无党派人士的联系，加大联系力度。与民主党派组织开展对口联系工作的政府部门，会制定年度对口联系工作计划，征求对口联系的民主党派组织的意见，列入部门年度工作管理目标。重要政策法规的制定和实施、事关国计民生的重大建设项目的研究和立项以及重要专业性会议，根据需要邀请民主党派负责人参加。各级政府及政府部门为民主党派开展调查研究等活动提供支持和帮助。民主党派根据工作需要，时常主动约请政府及有关部门负责同志介绍有关情况。

省、市委特别是党员领导干部常常主动听取民主党派和无党派人士的意见和建议，自觉、真诚地接受他们的批评和监督，做到每年举行1次会议，听取民主党派负责人和无党派代表人士对工作和领导班子建设的意见；召开1次党风廉政建设和反腐败工作专题通报会，听取民主党派、无党派代表人士的意见。省、市委在知情环节、沟通环节、反馈环节上采取措施，重视并规范民主监督的程序。坚持重要情况和重大问题通报制度，保障并扩大民主党派的知情范围。建立和完善反馈机制，省、市委和省、市政府分别明确一位副秘书长具体负责，定期组织有关方面集中听取和研究民主党派、无党派人士提出的意见和建议，提出处理意见并及时反馈。

当然，协商民主不仅仅限于政治协商和多党合作，而是在政治经济社会的各个重要层次和不同领域都有所发展。如涉及民主立法的开门立法、立法听证，涉及行政领域的价格听证会、专家咨询会、网络议政，涉及社会矛盾化解、实现基层民主自治的民主恳谈、社区议事会、人民大调解等协商形式，与政治协商、多党合作领域近年来不断创新的界别协商、专题协商等形式，一并勾勒出当前江苏社会主义协商民主发展的全貌。

二、江苏社会主义协商民主理论探索

十多年来，社会主义协商民主理论建设在江苏也得到稳步发展。各级政协组织、统战部门特别是全省社会主义学院均举办过协商民主方面的理论研讨活动，越来越多的专家学者也投入到协商民主的理论研究中来。总体而言，理论战线上对社会主义协商民主基本形成了以下一些共识或成果。

首先，对发展社会主义协商民主具有重大意义有更深刻的认识。专家学者普遍认为，发展协商民主是实现人民当家作主的重要途径，是促进决策科学化民主化的重要环节，是维护社会和谐稳定的重要条件。其次，对协商民主的科学定位更加明确，人们普遍认同协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是执政党的群众路线在政治领域的重要体现。第三，关于协商民主的科学内涵，理论界基本赞同 “在中国共产党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。第四，关于协商民主的基本要求，大多数学者赞同推进协商民主广泛多层制度化发展。所谓广泛，主要是拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道：所谓多层，主要是深入开展立法协商，行政协商 民主协商，参政协商、社会协商，所谓制度化，就是要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。

理论界关于人民政协和各民主党派在协商民主中地位和作用的论述，一直是学术成果最为丰富的领域之一。

大多数学者把社会主义协商民主的形成和发展过程大体分为四个阶段：第一阶段，从建党初期至抗日战争胜利前夕，为协商民主萌芽阶段。第二阶段，建国前夕至建国初期，为协商民主实践阶段。第三阶段，党的十一届三中全会至十八大召开前，为协商民主制度的形成阶段。这一阶段有三个突出的亮点：一是将人民政协的性质、作用和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度庄严地载入 《宪法》；二是探索社会协商对话制度；三是确立选举民主和协商民主是我国社会主义民主的两种重要形式。第四阶段，党的十八大至今，为协商民主制度的确认阶段。

关于发挥统一战线和人民政协在协商民主中的作用，学术界认为：发挥统一战线在协商民主中的作用包括两个方面：一是增强协商的计划性和形式的丰富性，二是完善民主党派直接向中共提出建议的制度。至于发挥政协作为协商民主重要渠道作用主要体现在四个方面：一是重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化，程序化，二是增强协商的计划性，三是拓展协商民主形式，四是发挥政协各组成单位和政协委员作用。

许多学者认为，中国民主政治的丰富性和当代社会的差异性，决定了中国协商民主形式和类型的多样性。在我国，协商民主的范围覆盖全社会，有政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织五种渠道。而在这些协商渠道中，政协作为我国政治体制的重要组成部分，是社会主义协商民主的重要渠道。从政协的发展历程看，它从诞生之日起，就蕴含和实践着协商这一协商民主理论的核心理念，政协因“协商”而产生、发展并充满活力；从政协的基本属性看，它是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，本身就是一个实行协商民主的场所、组织和载体；从政协的主要职能看，履行政治协商、民主监督、参政议政职能的过程，就是实现协商民主的过程；从政协的工作主题看，团结和民主是政协的两大主题，政协的一切工作和活动都要体现民主精神，都要在发扬民主的基础上寻求共识、增进团结。可以说，人民政协与社会主义协商民主具有天然联系，讲协商民主就不能不讲人民政协，要发展协商民主就不能不发展人民政协事业。

有的学者还从政协协商主体的广泛性、协商课题的综合性、协商形式的多样性、协商程序的规范性、建言献策的咨政性等方面论证了人民政协是协商民主的重要渠道。还有学者从另一角度论述了这一观点，他们认为，人民政协之所以是我国社会主义协商民主的重要渠道，在于它拥有其他协商民主形式所不具有的鲜明特征和巨大优势。这些特点和优势是：（一）人民政协具有完善的组织网络。 （二）人民政协具有健全的制度体系，包括宪法规定、政协章程、中共中央和各级地方党委的文件以及政协自身的一系列规章制度。 （三）人民政协具有强大的人才优势。（四）人民政协具有宽松的协商氛围。（五）人民政协具有丰富的实践经验。这些经验归纳起来主要有：始终坚持一个重大原则——在中国共产党的领导下，围绕中心、服务大局；牢牢把握两大主题——团结和民主；认真履行三项职能——政治协商、民主监督、参政议政；充分发挥四个作用——协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局；努力促进五个关系和谐——政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系；深入开展六个协商——一是全体会议就大政方针广泛协商，二是常委会议就重大问题集中协商，三是主席会议就重点问题专题协商，四是专门委员会与党政部门对口协商，五是各界人士界别协商，六是提案办理协商。（六）人民政协具有完整科学的思想理论体系。（七）人民政协具有重要的国际影响。

许多从事统战工作和政协工作的同志从自身工作实践出发，对如何发展人民政协协商民主进行了理性思考。他们从切实增强协商意识、逐步完善协商制度、积极拓展协商领域、不断丰富协商形式、努力提高协商能力等方面对推动人民政协协商民主健康发展阐述了许多较有价值的观点。

此外，学术界还对协商与民主的内在联系、选举民主与协商民主的关系、中国特色协商民主的发展历程与主要特点、发展协商民主与贯彻党的群众路线、推进协商民主制度建设、协商民主与弘扬中华优秀传统文化、中西方协商民主比较等议题，从理论与实践的结合上积极探索、深入思考，取得了一定的研究成果，不断丰富和完善社会主义协商民主理论，为加强社会主义民主政治制度建设贡献了智慧和力量。

三、新时期江苏在社会主义协商民主建设上作出新部署

中共十八届三中全会从推进国家治理体系和治理能力现代化、加强社会主义民主政治制度建设的战略高度，强调要推进协商民主广泛多层制度化发展，集中体现了中国共产党人在中国民主政治制度选择上的道路自信、理论自信和制度自信，具有里程碑意义。中央三中全会召开后不久，中共江苏省委就召开了十二届六次全会，贯彻落实中央全会精神，强调要深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商，号召全省上下把思想和行动统一到中央和省委全会精神上来，牢固树立进取意识、机遇意识、责任意识，认真谋划、部署和推进社会主义协商民主，推动各项改革举措更好地贯彻落实，为全面推进 “两个率先”、谱写好中国梦的江苏篇章凝聚正能量。

不久前，中共江苏省委成立全面深化改革领导小组，并召开了第一次会议，决定设立民主法制领域改革专项小组，专项小组对社会主义协商民主建设作出具体部署。这次部署任务繁重、措施得力，涉及到社会方方面面。比如对充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用提出明确要求。省政协党组根据这一要求，就 “发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”课题制订了 “2014年工作方案”，明确了开展工作的指导思想，即深入学习贯彻中共十八大、十八届三中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，按照中共江苏省委十二届六次全会提出的目标要求，研究探索政协在依照宪法法律和政协章程进行准确定位的基础上，积极主动、认真履行政治协商、民主监督、参政议政职能，在发展社会主义协商民主中发挥重要渠道作用的途径和方式，推进协商民主广泛多层制度化发展。

“方案”还明确了工作任务及分工。在工作实践方面，主要有下列三项任务：1.由省政协学习委员会牵头，组织和推动广大政协委员和政协工作者深入学习贯彻中共十八大、十八届三中全会和习近平总书记系列重要讲话精神，特别是关于加强协商民主的重要论述。2.由省政协相关专门委员会牵头，以深入推进生态文明建设工程、积极稳妥推进城镇化和城乡发展一体化为议题，召开省政协十一届六、七次常委会议进行协商讨论；以加快建立完善产学研协同创新机制、促进儿童少年心理健康为议题，举行两次主席专题协商会议。同时，认真组织开展对口协商、界别协商、提案办理协商。3.由省政协研究室负责，加强对发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用理论和实践的宣传。在建章立制方面也有三大任务：首先，由省政协研究室牵头，协助省委办公厅制订关于加强协商民主建设的意见。其次，由省政协办公厅牵头负责，参照全国政协的做法，制订省政协关于年度协商工作计划及其办法。第三，由省政协研究室负责，做好起草推进人民政协协商民主建设文件的准备工作。在调查研究方面的三项任务是：由省政协研究室统筹，省政协领导带队分赴全省各地就政协开展协商民主的情况进行专题调研。省政协办公厅、研究室牵头负责，及时了解掌握全国政协有关部署要求和兄弟省市区政协开展协商民主工作的情况。由省政协研究室牵头负责，召开全省政协研究室工作研讨会，专题研讨发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用问题，交流各地做法和经验。

省政协还成立课题组，在省政协党组和政协主席的领导下，由秘书长牵头负责与课题有关的协调工作，为做好 “发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”这一课题提供了组织保障。

总之，江苏社会各界按照中共十八届三中全会 《决定》提出的 “构建程序合理、环节完整的协商民主体系”要求，作出了一系列的研究部署，在江苏大地上，社会主义协商民主建设和发展由此迈入了一个全新的历史进程。