内部管理信息的法律性质界定

秦 潇

(南京师范大学法学院，南京 210023)

2010年1月12日，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(以下简称《意见》)明确提出:“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息，不属于《政府信息公开条例》所指应公开的政府信息。”内部管理信息由此成为继“三安全一稳定”以及“涉密信息”不公开之后的又一不公开条款。然而，根据《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)第二条的规定，“政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息。”而内部管理信息是在日常工作中形成的，不具有履行职责的特征，这就自然得出内部管理信息不属于政府信息的结论，这明显与人们对于政府信息的通常理解不相符合，从而导致实践中人们对于内部管理信息法律性质形成两种截然相反的观点。一种观点认为，内部管理信息属于政府信息;另一种观点则认为，内部管理信息不属于政府信息。

本文支持前一种观点，即内部管理信息仍然属于政府信息。不然，内部管理信息会因为无法纳入政府信息公开法的调整范围而成为法律的空白，也将为行政机关暗箱操作、限制公民知情权提供诸多便利。因此，本文欲从内部管理信息的本质入手，通过法律解释，对内部管理信息的法律性质予以澄清。

一、内部管理信息的本质

内部管理信息在语法上属于偏正结构，由内部管理和信息两部分组成。前者本质上是一种管理行为，与内部管理相对应的是外部管理，两者的区分以管理对象和管理内容为标准，类似于内部行政行为和外部行政行为的划分。外部管理针对的对象是行政相对人，内容涉及相对人权利义务关系的产生、变更和消灭。内部管理的对象是行政机关内部工作人员，管理内容主要是机关内部事务，与相对人没有直接的行政法上的权利义务关系，目的是为了保证机关内部事务和工作的高效运行。

以“刘某诉上海市浦东新区建设和交通委员会”为例，原告申请公开的信息内容是房屋拆迁许可证及卷内目录，被告以该卷内目录，系本机关为了便于拆迁相关档案的管理及查阅而制作的工作指南，属于日常工作中的内部管理信息，与行政相对人无实质利害关系。法院最终支持了被告的说法，判决驳回原告诉讼请求。①上海市浦东新区人民法院(2012)浦行初字213号判决书。

由此可见，内部管理信息具有以下本质特征:(1)从行为属性上看，属于内部行政行为的范畴，是行政机关在内部管理过程中制作和形成的信息;(2)从内容上看，具有明显的内部性，涉及行政机关系统内部各种事务运行、程序、人事等管理规则，不涉及经济、社会管理和公共职能的行使;(3)从目的上看，是为了进行内部事务的管理，或者指导和规范内部人员的行为;(4)从效力范围看，只约束机关内部工作人员，对外不产生效力;(5)从信息的相关性来看，与公众利益无关。概言之，实质意义上的内部管理信息是指记录行政机关内部管理事务，其效力仅限于行政机关内部，与公众无关的信息。

二、内部管理信息的法律性质之争

按照一般的理解，内部管理信息在法律性质上应该属于政府信息，但在实践中却有两种不同的意见。

(一)司法机关的分歧

第一种意见:内部管理信息属于不可公开的政府信息。如“刘某诉上海市浦东新区建设和交通委员会”一案，原告申请公开的信息是“房屋拆迁许可证卷内目录”，法院认为该卷内目录是办理拆迁许可证所需要的各种材料的序号、文件名称、页码的表格式目录，系被告为了便于拆迁相关档案的管理及查阅而制作，为日常工作中的内部管理信息，不属于《信息公开条例》所指应当公开的政府信息。①

第二种意见:内部管理信息不是政府信息。以“李某诉上海市闸北区教育局”案为例。原告申请公开的信息是“《闸北区教育局关于1996－1997年教工住房有偿分配实施意见》”。一审认为，李某某申请公开的内容属于闸北教育局内部关于职工相关可享受福利的规定，不是在履行职责过程中形成的，不属于政府信息的范畴。李某某不服提起上诉，但是二审仍然认为，该信息是行政机关进行内部管理时形成的信息，并非被上诉人履行对外行政管理职责过程中制作的信息，不是政府信息。②上海市第二中级人民法院(2013)沪二中行终字第16号判决书。

两种意见对于内部管理信息是否属于政府信息的态度截然相反，第一种意见认为内部管理信息属于政府信息，但是应归于例外不公开的范围。第二种意见则直接认定内部管理信息不属于政府信息。

(二)立法的分歧

上述不同的理解在一些地方性法规和规章中也同样存在:

1.内部管理信息属于依申请公开的政府信息

第一种理解:与公民、法人、其他组织管理行为无关的内部管理信息属于依申请公开的政府信息。《财政部政府信息公开暂行办法》第十条规定:“依申请公开政府财政信息主要包括:………(四)与公民、法人、其他组织管理行为无关的内部管理信息，包括政府机关内部机构的人事任免、内部设备使用管理、内部规章制度等……”

第二种理解:与公民、法人、其他组织管理行为有关的内部管理信息属于依申请公开的政府信息。典型代表是《广西壮族自治区教育厅政府信息公开暂行管理办法》第七条:“本办法第五条及第六条之外的其他政府信息，原则上纳入依申请公开范围，主要包括:……(四)与公民、法人、其他组织管理行为有关的内部管理信息……”

上述两办法都认为内部管理信息属于依申请公开的政府信息。不同的是，财政部的《办法》认为内部管理信息应该是与公民、法人、其他组织管理行为无关的政府信息，它们包括内部机构的人事任免、内部设备使用管理等。那么，相应地与公民、法人、其他组织管理行为有关的信息就不属于内部管理信息。而广西的《办法》却认为纳入依申请公开的应是与公民、法人、其他组织管理行为有关的内部管理信息，那么与这些主体管理行为无关的内部管理信息该如何定性?该办法并没有明确规定。而且该办法将与公民、法人、其他组织管理行为有关的信息纳入内部管理信息，也是值得商榷的。

2.内部管理信息不是政府信息

《虹口区政府信息公开实施细则》(2004年5月1日施行)第二条规定:“本细则所称政府信息，是指……政府机关的内部管理信息和经营性国有资产经营管理的信息不属于本细则所定义的政府信息。”

由此可见，无论是立法还是司法实践，对于内部管理信息是否属于政府信息都有较大的分析。而在立法中，即使认为内部管理信息属于政府信息者，其观点之间也存在诸多的矛盾。

三、产生上述分歧的原因

《条例》第二条明确规定，政府信息是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的。这里的关键词是“履行职责”，根据行政法理论，行政职责的前提是行政职权，即行政主体依法拥有的实施国家行政管理活动的资格及其权能。相应地，行政职责就是行政主体在行使行政职权过程中依法必须承担的义务，具有义务性、强制性和法定性［1］。因此，从职责的角度，可以对《条例》关于政府信息的定义作如下分解:(1)已经存在某项具体的信息;(2)对于这项信息的形成，行政机关有相应的职权;(3)行政机关若不履行这些职权，将承担相应的法律责任。

关于内部管理信息的形成阶段，《意见》表述为“行政机关在日常工作中制作或获取”。所谓“日常工作”，按照常识性的理解，主要包括行政机关内部公文来往、办公流程等一些重复性、工作惯例性质的事项。比如机关内部职员的用餐、作息规定、资料管理，以及内部意见交流等，这些规则的制定对于行政机关而言是任意性的，各部门也没有统一的规定，更没有法定性的要求。行政机关不会因为没有很好的管理日常工作事项而承担法律责任，最多只是一些内部的纪律性惩处。由此可见，日常工作的确属于行政机关非职责行为的范畴。这就很自然地得出，内部管理信息不属于《条例》所指的政府信息。

上述判断是通过演绎推理的方法得出的结论，在法律逻辑上是成立的，故法院在判决中以此作为内部管理信息不公开的理由似乎也是合规定的。但是，这种论证思路和我们对于政府信息的普遍认识存在较大的差距。按照对政府信息的直观理解，是指政府制作、获取或拥有的信息，同时这些信息应该具备一定的形式要求，并以特定的载体表现。而内部管理信息毫无疑问由政府制作并持有，为何就不属于政府信息?因此，上述逻辑和观念的冲突是导致实践中对于内部管理信息定性产生分歧的直接原因。

五、“履行职责”不能作为政府信息的构成要件

(一)对职责的文理解释

根据现代汉语词典的解释:所谓职责，是指职务和责任。职务是指职位规定应该担任的工作。而责任有两层含义，一是分内应做的事，如尽责任;二是没有做好分内应做的事，因而应承担的过失，如追究责任。显然，职责中“责任”的含义应指第一层含义，即分内应作的事。因此，可以对职责作出如此理解:职责即职位规定应该担任的工作，分内应做到事。简言之，就是应为、必为的事［2］。

从以上分析可以看出，职权是静态的，它的主要存在形式是法律条文，体现的是行政职权法定原则。而职责是动态的，只有通过履行才有职责的概念。故履行职责就是行政机关为实现行政目的所进行的一种行为状态，是行政职权动态的反映。行政机关在行政管理的过程中，负有制作、整理和完善由此产生的政府文件的职责，也负有将这些文件以合法的方式向公民公开的职责。它的法理基础是，政府作为公共利益的代表，权力的合法性来源于人民的授权，故政府的行为也应当接受公民的监督。而当行政机关履行上述职责的行为被纸张、胶卷、磁带、磁盘等载体记录下来，并以完整、正式的形式形成可供使用的文件之后，就形成了政府信息。因此，从这个意义上讲，政府信息只是以特定的形式和载体对行政行为的一种客观反映。有的信息反映的是行政机关履行对外管理职责的行为及其过程。而有的信息，记录的则是行政机关在日常管理工作中的行为，即内部管理信息，这些信息从表现形式来看，和前者毫无差别，他们都是对行政行为以某种特定载体的客观反映，也都有正式性、完整性和准确性。唯一不同的是，前者记录的是行政机关履行职责的行为，在性质上属于外部行政行为，而后者记录的是行政机关的日常工作行为，属于内部行政行为。

综上所述，“职责”所表述的应该是政府制作并公开信息的行为，并不是说只有履行职责过程中产生的信息才构成政府信息。行政机关在履行行政管理职责中制作或获取的信息只是政府信息中的一部分，那些日常工作中制作或获取的内部管理信息仍然属于政府信息。如果把记录政府非职责行为的信息排除在政府信息范围之外，将会严重限制公民的知情权。

(二)比较法解释

1.国内部分地方性法规对于政府信息的理解

2006年实施的《江苏省政府信息公开暂行办法》第二条规定:“本办法所称政府信息是指政府机关在行政管理活动中制作、形成、获得或掌握的以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他各种载体所反映的内容。”类似表述还见于《上海市信息公开规定》以及《广州市政府信息公开规定》。该种定义一方面明确了政府信息的形成阶段，即行政管理活动中;另一方面规定了政府信息的形式和载体要求，即以纸质、胶卷、磁带、磁盘以及其他各种载体所反映。而行政管理根据其管理内容和对象的不同又可以分为内部管理和外部管理，故内部管理信息当然属于政府信息。

2.国外立法对于政府信息的理解

在国外信息公开立法中，关于政府信息的定义也没有“履行职责”这一要件的限制。以瑞典《出版自由法》为例，该法中与“政府信息”相对应的是该法所谓的“官方文件”。其第二章第三条规定，官方文件是指公共机关所持有的由公共机关制定或由其从别处收到的文件。与瑞典相同，澳大利亚也称政府信息为“文件”。其《信息自由法》第一部分(即前言)第四点对相关的概念进行了解释。其中规定:“一个机关的文件或者制定机关的文件是指案件所要求的一个机关或有关的指定机关所占有的文件，而不论是在该机关中产生还是在该机关中受到。”［3］22《信息自由法》所调整的文件只有两个要求，即占有者和该文件的表现形式。同样，英国《信息自由法》也没有在界定何为政府信息上花太大的功夫，该法开篇就表明:“本法旨在规范公共当局或服务于公共当局的个人所持有的信息的披露。”［3］243此处的关键词也是“持有”，与“占有”表达的意思相同。

上述立法的共同特征在于，它们对于政府信息的构成要素只有主体和形式方面的要求，并没有强调该文件是否是在行政机关履行职责中制作，也没有表明该文件必须与什么相关。

(三)目的解释

信息公开立法对于公民行政知情权至少有两方面的价值:其一为民主监督的价值;其二为帮助公民实现利益最大化的价值。因此，从知情权角度来看，将内部管理信息排除在政府信息公开之外，不符合信息公开制度之目的。

监督的目的是为了控制公权力，防止权力滥用和权力腐败。监督的对象不仅包括行政机关履行对外管理职能的行为，也应该包括行政机关自身的运行状态。外部行政是针对相对人作出的行为，关注的是它的外部效应，因而是“可见”的行为;而内部行政涉及的是行政机关内部的自身运转，较之外部行政而言更加隐蔽，因而更容易出现权力滥用。从这一方面来说，内部行政更有监督的必要。只有将内部行政所产生的内部管理信息纳入政府信息的范围，明确其法律性质，才能接受政府信息公开法的调整，使监督内部行政步入法制化轨道。否则，内部管理信息将永远藏在阳光下的阴影之中，成为限制公民知情权的巨大障碍。允许公民有知悉这些内部管理信息的机会，公民才拥有监督内部行政的条件。正如国务院法制办公室主任曹康泰对政府信息公开意义的阐述:“全面推行政府信息公开，意味着民主政治理念和行政管理理念的深刻变革。它可以使行政机关的职责权限、办事程序、办事结果为人民群众广泛知晓，建立起政府与人民群众有效沟通的桥梁。有利于人民群众监督行政权力的行使，防止权力滥用，实现依法行政;有利于加强廉政建设，消除暗箱操作现象，从源头上预防和治理腐败。”［4］

［1］胡建淼.行政法学［M］.北京:法律出版社，2010.

［2］李牧.行政主体义务的法律内涵探析［J］.武汉大学学报:哲学社会科学版，2011(4).

［3］方向.信息公开立法［M］.北京:中国方正出版社，2003.

［4］曹康泰.中华人民共和国信息公开条例读本［M］.北京:人民出版社，2007:2.