浅谈机关事业单位养老保险制度现状

朱曙光

张家口学院

浅谈机关事业单位养老保险制度现状

朱曙光

张家口学院

养老保险制度是社会保障制度的一个重要组织部分。本文简要回顾了我国机关事业单位养老保险制度的建立和改革发展历程，介绍了事业单位养老保险制度试点改革的内容，并提出机关事业单位养老保险制度改革需要解决的问题，目的是引起读者和研究者，对我国机关事业单位养老保险制度的进一步了解、重视、观注和探索。

机关事业单位；养老保险；个人帐户；分类改革；退休金替代率

养老保险制度是一种最重要的社会保障制度，是一个国家政府，通过法律和法规形式，为解决劳动者退出劳动岗位后的基本生活，建立的一种社会保险制度。它具有强制性、互济性和社会性。养老保险制度是随着经济的发展和繁荣，生产社会化程度的提高，而逐步建立和发展起来的，是社会发展和进步的重要标志。

机关事业单位养老保险制度的改革，是我国养老保险制度体系改革的重要一环。正确认识和把握机关事业单位养老保险制度现状，是推进机关和事业单位养老保险制度改革的基础。笔者从事人力资源管理数十年，见证了机关事业单位养老保险制度改革发展的艰难历程，现就机关事业单位养老保险制度现状谈点粗浅的认识。

一、机关事业单位养老保险制度建立

1955年国务院发布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》(55国秘字245号)等法规，是我国国家机关和事业单位职工退休退职制度建立的标志，它正式规定了职工的退休条件和待遇标准。

1956年11月，国务院《关于国家机关工作人员退休和工作年限计算等几个问题的补充通知》（56国直人习字第79号）的发布，标志着我国机关和事业单位养老保险制度的基本建立。

1958年国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，降低了退休工龄年限，提高了退休待遇，并统一了企业职工和国家机关事业单位工作人员的退休养老保险制度。

“文革”期间（1966年至1976年），我国养老保险制度的管理被迫停止，处于历史倒退阶段，机关事业单位的养老保险制度也未幸免与难。

1978年以后我国养老保险制度进入恢复时期。国务院又下发了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》(国发[1978]104号)，对机关事业单位与国有企业职工的退休条件、退休待遇和抚恤善后等进行了较大调整，并作了统一的规定。

1980年、1982年，为了适应改革需要，国务院先后颁发了《关于老干部离职休养的暂行规定》(国发〔1980〕253号)和《关于发布老干部离职休养制度的几项规定》(国发[1982]62号)，形成了干部退休制度的一种特殊形式，即干部离休制度，主要是对干部离休后的生活待遇方面给予了特殊的优惠。

机关事业单位养老保险制度的基本模式为：现收现付制，即以同一个时期正在工作的一代人的缴费来支付已经退休的一代人的养老金的保险财务模式。资金由国家全部或大部分承担，并从行政事业经费直接支付，由人事部门综合管理。

二、机关事业单位养老保险制度的改革历程

1991年，随着经济的发展，国务院出台了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发[1991]33号），由当时的劳动部负责推行，目的是逐步建立基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险制度。机关事业单位养老保险由原人事部负责，由于各种原因，并未能正真启动，仍由国家承担所有退休费用，仍采用现收现付模式。因此，导致机关事业单位与企业养老保险改革出现了明显分化，形成了两种制度，产生了机关事业单位与企业养老金的“双轨制”。

1992年，原人事部印发《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》（人退发[1992]2号），再次重申机关事业单位养老保险制度改革，要按照国家、集体、个人共同负担的原则，逐步改变退休金实行现收现付、全部由国家包下来的做法。

1993年11月，党的十四届三中全会做出建立社会主义市场经济体制的决定，促进了社会经济的快速发展，也奠定了企业养老保险制度全面建立，同时国家提出了建立多层次社会保障体系，对机关事业单位养老保险制度，要求各省市进行试点改革的启动，从1994年起，云南、江苏、福建、山东、辽宁、山西等13个省份，在不同范围和人员中开始试点改革。非试点省也不同程度地开展了改革。据统计，截止2005年底，全国有28个省、自治区、直辖市的283个地市、1718个县市，开展了机关事业单位养老保险改革试点。参加养老保险的职工达到1772万人，其中，在职职工1410万人，离退休人员362万人。但是由于各地试点适用范围差别较大，实施细节也不尽相同，并未形成全国统一的机关事业单位养老保险的全面改革方案，致使机关事业单位养老保险改革步履为艰[1]。

随着我国社会主义市场经济的深入发展，社会改革进入了深水区，针对各地区和企业养老负担畸轻畸重，基金规模效应低、养老保险关系转移接续不畅，及企事业单位退休人员待遇差距过大等问题。2008年，国务院又印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》（国发[2008]10号），确定在山西、上海、浙江、广东和重庆5省市先期开展试点工作，并与事业单位分类改革试点同步推进。虽然各试点省市均在进行，但遇到的阻力很大，进展也十分缓慢，其重要的原因之一，就是这次试点改革的适用范围并未将机关工作人员列在其中，实质是对事业和企业单位进行整合，也就是将事业单位退休人员采取“向下并轨”的方式，这样又拉大了事业单位人员和公务员之间的待遇差距，造成新的不公平矛盾。

三、试点省事业单位养老保险制度改革方案内容

为了落实事业单位养老保险制度改革试点工作，2009年1月，人力资源和社会保障部正式公布了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，改革的主要内容有：

一是实行社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度。即：基本养老保险费由单位和个人共同承担，单位缴纳比例为一般不超过单位工资总额的20%。个人缴纳比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。对于个人工资超过当地在岗职工平均工资300%的，超过部分不计入个人缴费基数；低于60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。二是基本养老保险的计发办法。具体规定是：职工个人缴费年限（含视同缴费年限）累计满15年，退休后按月发给基本养老金。三是建立基本养老金正常调整机制。由国务院统筹，随着经济和社会发展，按照职工工资增长和物价变动等情况，调整退休人员的基本养老金。四是建立职业年金制度。职业年金制度是建立多层次养老保险体系，提高事业单位工作人员退休后生活水平的一种必要补充制度，是指我国公职人员基本养老保险之外的补充养老保险。职业年金具有强制性的特点，有别于自愿性的企业年金。其经费来源于财政拨款、单位自筹和个人扣款。五是逐步实行省级统筹。要求各级政府建立建全省级基金调剂制度。对于试点省（市）中，具备条件的实行省级统筹；不具备条件的，实行与企业职工基本养老保险相同的统筹层次。

四、机关事业单位养老保险制度改革需要解决的几个问题

机关事业单位养老保险制度改革是一个复杂的系统工程，特别在我国，由于人口众多，社会保障的历史欠帐多，保障水平较低。近年来，随着人口的老龄化，就业方式的多样化，城市化建设快速发展，要建立一套能适应市场经济发展水平，保持社会安定，促进经济可持续发展的养老保险制度，必须解决好以下几个问题。

1.机关事业单位与企业养老保险制度的“并轨”

目前，我国养老保险制度体系中，有五种养老保险制度，分别是机关公务员、事业单位职工、企业职工、城镇居民和农村居民（新农保）。按照十八大报告提出的“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”要求，虽然国家正在积极推进各种群体养老保险制度建立和完善，由于各种制度建立时间早晚不同，造成了各种养老保险制度间的不平衡，产生了社会养老保险待遇不公平问题。解决这个问题的办法，只有建立统一的养老保险制度。针对当前我国养老保险制度现状，问题解决不能急于求成，只能根据经济社会的发展状况，循序渐进式地稳步推进。机关事业单位与企业养老保险制度“并轨”改革势在必行，这也是全面改革我国养老保险制度的必要一环。

2.加快推进事业单位的分类改革

根据中共中央，国务院印发的《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发[2011]5号），2011年启动了新轮事业单位改革，第一步先对事业单位进行分类，截止时间是2015年底，总体思路是：在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性。

只有将事业单位分类改革与机关事业单位养老保险改革同步进行，才能解决好机关公务员、事业单位人员、一般国企职工、垄断性国企职工退休前后的工资和养老金待遇问题。才能缩小机关事业单位人员的养老金与企业人员的养老金替代率的差距。只有对企业、事业、机关退休人员养老保险待遇水平做到统筹考虑，机关事业单位养老保险改革改革才能平稳、有序、顺利推进。

3.逐步做实养老保险个人帐户

温家宝总理在十一届全国人大一次会议上作的政府工作报告中明确提出：“做实养老保险个人账户。”养老保险个人账户包括：个人缴纳的养老保险基金和单位缴纳的划入个人帐户养老保险基金及前两项基金产生的利息等。但是，由于机关事业单位现行的退休制度，无论是已退休人员，还是现在岗人员，除属于财政定额、定项补助事业单位，和财政全额拨款事业单位的全民合同制人员，个人按规定比例缴纳养老保险，其余人员从未缴纳。如果推行机关事业单位养老保险制度全面改革，就必须先建立养老保险基金帐户，其中做实养老保险个人账户是改革的一项重要内容。要做实养老保险个人账户，必须对现在岗的工作人员的连续工龄（工作年限）进行认定，然后，按照改革确定的缴纳比例和计算规则，实行“虚帐实记”方式计入个人帐户，并与改革后个人帐户合并。在推行“虚帐实记”改革中，应该遵循“新人新制度，老人老办法”的原则，同时重点解决好“中人逐步过渡”的问题，上海市在试点改革中证明了这项改革措施是可行的，否则很难推进机关事业单位养老保险制度改革。

4.建立完善的机关事业单位养老金计发办法

为了实现机关事业单位与企业养老保险改革的统一，机关事业单位养老金计发应参照企业养老金计发办法，也采取“新人新制度，老人老办法，中人逐步过渡”方式，以参保缴费年限为基础，调整计发基数、比例和月数设计新计发办法[2]。

(1)“新人”的养老保险待遇。以“新的机关事业单位改革方案”实施时间为节点，“新方案”实施后，参加工作人员的为“新人”。如果缴费年限（含视同缴费年限）累计15年，退休后按月领取的基本养老金包括基础养老金和个人帐户养老金两部分。其中基础养老金，按缴费每满1年发给1%。个人帐户养老金，按平均预期寿命、退休年龄和利息等因素确定计发。用公式可以表示为：新人月基本养老金=基础养老金+个人帐户养老金。

(2)“中人”的养老保险待遇。以“新方案”实施前参加工作，实施后退休的参保人员属于“中人”。如果缴费年限（含视同缴费年限）累计15年，退休后除按月领取的基本养老金，再发放过渡性养老金。用公式可以表示为：中人月基本养老金=基础养老金+个人帐户养老金+过渡性养老金。“中人”的养老保险过渡问题，是机关事业单位养老金计发办法改革的关键，只有在认真测算的基础上，合理衔接养老保险待遇水平，才能保证新老政策的平稳过渡，养老保险制度改革才能有效实施。

(3)“老人”的养老保险待遇。以“新方案”实施前已经退休的人员为“老人”。其养老金仍按国家原来规定发给，同时执行基本养老金调整办法。

(4)对于在“新方案”实施后退休的参保人员，缴费年限累计不满15年的，不发给基础养老金，个人帐户储存额一次性予以支付，同时终止基本保险关系。

5.建立养老金的调整机制

随着工资和生活水平的提高，养老金也应不断提升。建立养老金调整机制，是为了保证退休人员生活水平，并与经济发展水平相适应。要建立一个长期稳定有效运行的养老金调整机制，应该结合我国目前养老保险的特殊性，必须搞好养老金替代率设计，因为它是衡量职工退休前后生活保障水平差异的基本指标。目前，我国企业养老金替代率是50%，机关事业单位养老金替代率为80-90%，而世界发达国家养老金替代率大致在30%-60%间，我国的养老金替代率明显偏高[3]。另外，在养老金替代率设计的基础上，要控制好养老金替代率运行轨迹，因为养老金替代率运行，是随着经济发展水平变化而变化，动态地确定基本养老金替代率标准，是改革养老金的调整机制的关键[4 ]。

目前，我国养老保险制度正处于多轨制状态，且尚未完善，又面临着相关保险制度合并和各种养老保险制度间的衔接改革现状。随着社会市场经济的不断深入，为使经济和社会可持续发展，实现中华民族伟大复兴中国梦的战略目标，加快完善和改革我国的养老保险制度显得尤为迫切。

[1]苏明，杨良初，张晓云，王立刚，程瑜．我国事业单位养老保险制度改革研究．http：//theory．people．com．cn/n/2013/0620/c365322-21915004．html． 2013-06-20．

[2]陈心德，苑立波．养老保险：政策与实务[M]．北京：北京大学出版社，2008．

[3]降蕴彰．事业单位分类有点难 将与公务员改革“联动”． http：// www．eeo．com．cn/2014/0506/260118．shtml．2014-05-04．

[4]田青，张永辉．建立合理的企业退休人员基本养老金正常调整机制[J]．人口与经济，2009，(1)：82-83．

朱曙光，男，张家口学院。