欧盟视听新媒体的内容规制

□ 文/张文锋

欧盟《视听媒体服务指令》在规制范围的设定上，有大众性、经济性、目的性、动态可视性等标准，并且对线性视听媒体与非线性媒体实行不同密度的管制，从而保证实现政府规制的公共政策目标与促进传统媒体与新兴视听媒体的公平竞争、保障公民的信息传播权利。

视听媒体内容规制范围界定标准

早在欧盟1997年发布的关于融合的绿皮书就指出，媒介融合的内在特性与产业经济的发展需要，都要求政府规制有所节制，并贴近具体规制目标。①

《视听媒体服务指令》的规制范围，可从几个定义中解析获得。所谓“视听媒体服务”指的是“通过电子通信网络，以提供资讯、娱乐或教育等大众节目为主要目的，并对于所提供的节目具有编辑责任的媒体服务，包括电视广播服务与点播服务。”从定义可见，本指令把视听媒体服务分为两类，一是电视广播媒体服务，即线性视听媒体服务，二是点播（On-demand）类视听媒体服务，即非线性视听媒体服务。线性服务指的是媒体服务提供者按编排好的节目顺序供受众同时观看节目的服务。非线性服务指的是由服务提供者提供其所选择节目之目录，供使用者选择并通过其个人请求方式观看节目的服务。

除了从传播方式上对“视听媒体服务”进行界定，指令还特别指出，商业性视听传播也属于“视听媒体服务”范围。所谓商业性视听传播指的是“把直接或间接地宣传商品、服务的有声或无声的影像，或从事经济活动的自然组织或法人组织的图像附随或包含于节目中，以获得金钱回报或相似报酬的行为或自我宣传行为”，主要包括电视广告、赞助活动、电视购物与植入广告等形式。

从“视听媒体服务”定义的内涵上分析，可以总结出本指令在规制范围界定的几个标准：

首先是“经济性标准”。媒体服务中的经济性活动，包括公共服务组织的经济活动，属于该指令规制范围之内，但不包括以非经济性活动为主要特征的行为，以及与电视传播无竞争关系的传播活动。如私人网站，或虽然提供或散布含有视听内容，但是发生在兴趣共同体中的个人之间的以分享和交换为目的的传播服务，都不属于经济性活动，因此不在“视听媒体服务”的定义范围。

另一个标准可概括为“大众性标准”。“视听媒体服务”的定义所包含的电视广播与点播服务，都属于大众媒体功能，都是以大规模的普通大众为接收对象，并可能对广大受众产生显著影响，其传播对象是不确定的普通大众。

其次是“目的性标准”。有些服务虽然含有视听内容的要素，但不以视听内容的提供为主要目的，而是将其作为附带成分，此类服务也不属于“视听媒体服务”。比如以视听元素作为辅助形式的网站，含有动画图像元素，和与产品或非视听服务相关的插播短广告，但不以视听内容为主要传播目的，则不属视听媒体服务。

再次是“动态可视性标准”。在对“视听”（Audiovisual）一词的定义上，该指令指出，根据指令的立法目的，“视听”指的是有声或无声的可视性动态影像，因此，视听服务包括无声电影，但不包括音频信号传播与广播服务。

分级规制

传统的广播电视以线性服务为主，而视听新媒体则可兼有线性与非线性服务两种不同类型的服务。欧盟将视听媒体服务区分为线性及非线性服务，其原因在于两者之间有其本质上的差异性，因而应该有管制密度上的差异，亦即：线性服务应该受到较严格的管制，点播服务等非线性服务则受到较低密度的管制，此即为分级规制（Graduated regulation）。

《视听媒体服务指令》规定了所有形式的视听媒体服务应共同遵守的基本要求。这些条款有以下几项：

1.提供媒体服务提供者的识别信息，包括服务提供者名称、提供者成立地地址、能够直接快速联系提供者的详细信息如E-mail或网址，甚至包括监管机构名称（第5条）；

2.禁止激起种族、性别、宗教与国家之间的仇恨（第6条）；

3.鼓励向有视听功能障碍者提供媒体服务（第7条）；

4.不得在电影版权所有者同意的时间之外传播电影作品（第8条）；

5.对广告内容的品质规定，如广告内容的易识别性，不得采用潜意识技巧，不得损害人性尊严，不得包含和鼓动性别、种族、国家、宗教与信仰、残疾、年龄与性取向等的歧视，以及禁止烟草及处方药发布广告和保护未成年人等（第9条）；

6.被赞助的视听媒体节目不得直接鼓动购买或租借某种商品或服务，尤其是对某种产品或服务提供特别的促销信息；观众应该清楚地认识到节目中有赞助活动的存在；节目不得接受从事烟草产品生产与销售的企业的赞助；涉及医疗产品、医疗服务的生产与销售的业主所赞助的节目可以推广其企业名称及标志，但不得推销其某个医疗产品或服务；新闻与时事节目不得接受赞助（第10条）；

7.植入广告须符合以下标准：在电视节目中不得影响节目提供者的编辑责任及编辑的独立性；不得直接鼓动购买及租借该产品或服务；不得在节目中过度突出产品；观众易于识别植入广告信息的存在。不得植入烟草产品广告和以生产或销售烟草产品为主要业务的业主的植入广告，成员国法律规定中属于处方类药物及医疗服务的不得进行植入广告（第11条）。

除此共同条款之外，线性与非线性媒体服务在内容配额与广告、维护公序良俗方面体现出不同的规制义务。

指令对线性媒体规定，欧洲节目应该占电视广播节目除新闻报道、体育赛事、游戏、广告、电传视讯和电视购物之外的节目播出时间的大部分比例，并且“独立广播公司生产的欧洲节目”不少于播出时间的10%，或至少占节目经费预算的10%。成员国对此两条规制的落实措施应每2年向欧盟委员会报告一次（从1991年起就开始执行此报告制度）。但是这种内容配额制度对于点播服务虽然也明确倡导，但要缓和得多，没有具体的比例限定。指令第13条提出，“成员国应确保本国点播媒体服务在可行的条件下，通过适当的方式，推广欧洲节目或欧洲节目的连接入口。推广方式可以分配资金购买欧洲节目及版权，也可以在节目目录中分享和突出推荐欧洲节目。”成员国应每4年向欧委会报告一次此项规定的执行情况。之所以对点播媒体服务也作出内容配额的要求，是因为欧盟认为点播媒体具有一定的替代电视广播的可能性，因此，希望点播媒体也能为促进欧洲文化的多样性起到积极的作用。

对于电视广播服务的商业视听内容，本指令除前文所述的第9、10、11条外，还详细规定了播出的频度限制、每小时不超过20%的总量限制，以及对酒精饮料的广告内容标准。而对于点播服务，立法者认为，因为消费者的选择性增强了，除了要求其广告内容具有可识别性，以及遵守基本的品质要求（参见前述共同适用条款第9、10、11条），更多、更详细的规定则不再具有正当性，并且也不具有技术上的可行性，所以指令中没有作进一步规定。

对有害内容方面，指令规定，电视广播服务者不得传播含有“严重损害未成年人身心健康，尤其是带有色情内容和无端暴力的内容。”但点播服务对此类内容则无强制禁止，只需采用一定方式，保证一般情况下未成年人不会听到或观看即可。

《视听媒体服务指令》立法背景

在《视听媒体服务指令》颁布实施以前，欧盟关于传统广电媒体之规制法规，是1989年所制订的《电视无疆界指令》(TV Without Frontiers Directive；TVwF)，但该指令不包括点播媒体服务。后来，欧盟基于传播媒体及新兴科技发展，积极推动TVwF的修正。

2005年12月13日，欧盟资讯社会及媒体委员会提出了第一修正版本，由社会各界积极参与讨论。之后于2006年11月13日，广纳多方意见之后提出第二修正版本，且为了配合指令涵盖范围的扩张，将指令的名称改为《视听媒体服务指令》，以使其名实相符。几经修改后，于2007年11月通过，成为正式颁布的《视听媒体服务指令》，根据指令，成员国最迟应于2009年12月19日转化为本国法律。2010年，再次经过修订，成为目前最新的《视听媒体服务指令》法规版本。

重视自律与共同规制

指令认为，在媒体服务领域，除了立法规制，行业自律与共同规制（C oregulation）也可发挥重要的作用。因此特别规定，“成员国应该在各自法律所允许的前提下，鼓励在国家层级上使用行业自律与共同规制的方式贯彻本指令的要求。”

英国的规制实践是本指令所倡导的行业自律与共同规制发挥重要作用的极好例证。英国移动手机内容行业的自律是成功的典型范例。由沃达丰等6家英国移动运营商制定的《英国手机新型内容自律实施准则》于2004年1月颁布，该准则针对18岁以下年轻人使用手机观看商业性视听内容或视频问题，提出了对商业性内容进行分级、提供过滤因特网内容的服务、提示和取消非法内容、禁止垃圾信息等行为规范，以作为移动运营商应当自觉遵守的行为准则。2005年2月，应此行为准则的要求，独立手机分级组织发布了手机商业视听内容的分级标准。②英国通信传媒业规制机构“通信办公室”（Ofcom）经过评估后认为，此准则与分级标准在限制青少年接入不当内容方面起到显著作用，被运营商广为认同，并且有很好的可操作性。③

共同规制，是指行业自律与立法规制共同起作用，由公共规制部门与行业集体共同对某个特定议题进行监管。一般来说，政府与规制机构起到提供法律保障的作用，确保规制目标的实现。

比如英国对广告的规制，原来广播电视媒体的广告由Ofcom监管，而非广播电视广告则由独立规制机构广告标准管理局（ASA）监管。但2004年11月起，ASA把原由Ofcom承担的广播电视广告监管一并归入其职责范围，使得电视、广播与印刷媒体等各种平台的媒体广告都由同一机构监管，简化了广告规制。如此一来，ASA 负责广播电视广告内容标准的日常监管与执行，独立规制机构“广告实践广播电视委员会”（BCAP）则负责起草《英国广播广告标准》，而Ofcom对广播广告标准的更改具有审批决定权力。④

然而，指令并未高估自律与共同规制的作用，鼓励采用共同规制与行业自律，但并不因此而低估国家应当承担的正常职责，并未强制要求成员国实行共同规制或行业自律制度。

结语

欧盟《视听媒体服务指令》启示我们，传媒规制的制度理性不仅仅包括如何规制、监管权力如何分配等等工具理性层面，其价值层面问题也是不容忽视的。制度理性的价值层面包括如何实现规制的公共目标、保障公民言论自由、保护消费者权益、促进传媒市场的公平竞争等诸多方面。忽视制度理性中的价值问题，往往会导致规制目标的实现上出现失衡，而如果工具理性不适合媒介融合背景下的不断革新的媒介技术环境，也难于起到有效的作用，只会增加规制成本。

【注释】

①European Commission.(1997). Green paper on the convergence of the telecommunications, media and information technology sectors, and the implications for regulation, Brussels,Belgium: December 1997.

②Ofcom. UK code of practice for the self-regulation of new forms of content on mobiles(Review). http://stakeholders.ofcom.org.uk/market-data-research/media-literacy/archive/medlitpub/ukcode/.2012-11-29.

③ Ofcom. Identifying appropriate regulatory solutions:principles for analysing self- and co-regulation. http://stakeholders.ofcom.org.uk/consultations/coregulation/statement/.2012-11-25.

④ASA.(2012). Co-regulation of broadcast advertising.http://asa.org.uk/About-ASA/About-regulation/Co-regulationof-broadcast-advertising.aspx. 2012-11-25.