PPP模式：“灵丹”一剂尚需“药引”

■杨 敏

眼下，PPP模式很热。一位官方智囊机构的学者称，几乎每天都能接到地方财政部门官员的电话，希望能够给予指导或者开展培训。

PPP，是Public-Private-Partnership（公共私营合作制）的首字母缩写，世界银行将所有社会资本参与公共设施建设运营都称为广义PPP。

PPP的本质，就是公共服务市场化。这一轮热潮初现，自有因由。

从宏观政策供给来看，十八届三中全会《决定》中，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。此后，财政部主导进行PPP模式的顶层设计，多省亦闻风而起，在新一轮公共服务市场化的探索中姿态积极。

从微观地方治理来看，地方“钱袋子”正面临三重窘境，一是经济转型带来的增速放缓，“入账”少了；二是新型城镇化的投资需求，“出账”多了；三是政府债务风险压力大了。PPP模式，自然被地方政府视为纾解财政压力的不二法门。

不管PPP穿上什么“马甲”，在中国都算不上新鲜事物。此前十多年的地方实践，其样本价值均具有当下意义。

因此，无论从哪个角度看，自上而下皆有动力。正如财政部长楼继伟所言，在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险的背景下，推广使用PPP模式，不仅是一次微观层面的操作方式升级，更是一次宏观层面的体制机制变革。

PPP的核心功能就是转变公共产品的供给机制。如果循着这一逻辑线索，就不难将其与上世纪90年代以来，多地的BOT（建设-运营-移交）尝试联系起来。其中最具有样本价值的，当属四川邛崃市的新城建设。2002年，邛崃市政府将一座10平方公里的新城建设完全交给民营企业，2004年，新城建设即陷困局。由于土地政策的变化，企业不再能获得土地增值回报，新城开发已经停滞。

邛崃不是孤案，福建某地通过BOT模式建了一座跨河大桥，投资方期望通过过桥费收回成本和收益。但没过几年，政府又在上游不远处建了另一座桥，使得车辆分流，社会投资方预期收益大幅缩水。

从广义来说，BOT也属于PPP；从狭义来说，PPP是BOT模式的一种延伸，两者惟一的区别是企业个体是不是承担了项目的全部投资。

因此，不管PPP穿上什么“马甲”，在中国都算不上新鲜事物。此前十多年的地方实践，其样本价值均具有当下意义。

前事不忘，后事之师。对于PPP模式这一剂“灵丹”，地方政府还需要几味“药引”，才能发挥预期的功效。

一是良好的顶层设计。相对于BOT模式自下而上的地方探索而言，当下PPP模式的推动，既需要缜密的法律和政策设计，也需要专司其职的管理机构。“建设什么”，“如何管理”，“怎样支持”等等都在未明之界。

二是稳定的政策环境。供水、供电、通信、交通等PPP项目的特点，一是规模大、需求稳定、长期合同关系清晰；另一个特点则是运作周期长，时常经历多届政府，因此“新官不理旧账”，政策不具有连续性，容易使得这类项目折戟沉沙。

三是理性的项目决策。不管PPP是新生事物，还是“重装上阵”，这一轮地方政府的极大热情，本身就值得警惕。如果项目论证不充分，仓促上马，项目风险背后的隐忧则是财政风险。这绝非危言耸听，国外也不乏“玩不转”PPP带来的麻烦。国际金融危机爆发后，葡萄牙政府就因滥用PPP模式，产生巨大的财政风险，诱发了2011年财政危机。

因此，PPP模式在中国，且行且慎重。