三年滚动预算：瞻前与顾后

■何 谦

20 14年新春伊始，财政部专门下发文件，要求各地尽快启动2015-2017年三年期滚动预算编制，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制、评价办法。据悉，文件目前已下发到市级财政部门。

此前，根据惯例，我国每年预算编制工作从7月开始，经过“二上二下”的过程完成整个预算编制。十八届三中全会提出改进预算管理制度。其中，建立跨年度预算平衡机制，启动三年期滚动预算编制，是重要的突破口。

那么，何谓三年滚动预算？其内涵和优势体现在哪里？阻力和挑战又是什么？对地方政府意味着什么？在何种条件下才能毕其全功？

政府施政的利器

滚动预算，又称“连续预算”、“跨年度预算”或者“滚动式中期财政计划”，是指在编制预算时，将预算期与会计年度脱离开，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持为一个固定期间的预算编制方法。这与以前固守“年度基础”的预算改革（包括2000年开始实施的部门预算）截然不同。

在国外，中期滚动预算通常称为“中期支出框架”（MTEF），系指在中期的时间跨度内准备年度预算的制度安排。“中期”界定为紧接下个财政年度的2-4年。如此一来，便可透过每个特定财政年度的预算文件，前瞻、解读和评估各级政府未来3-5年财政变量（收入、支出、财政余额和债务）以及纳入预算的公共政策、规划和活动。在年度预算下，这是无法实现的。20世纪80年代以来，几乎所有的发达国家都采纳了某种形式的中期滚动预算，许多经济转轨国家和发展中国家也相继步入了这一进程。

从我国现实情况看，如能择机实施滚动预算，将为从根本上解决多年来困扰各级政府的三大难题。

其一，实现计划、政策与预算间的直接联结。中国有制定跨年度发展计划的多年实践和丰富经验，包括5年期的国民经济与社会发展计划以及国家财政发展计划。由于不与预算挂钩，这些计划并不具有可实施性。类似的脱节也反映在政策与预算之间。中期滚动预测将预算过程的焦点，引向对公共政策中长期财政效应的量化评估上。

其二，为实现预算程序的集中化创造了前提条件。我国目前采纳的预算程序仍然高度分散化和碎片化。在编制预算草案前，各部门既不清楚政府在中期内的政策目标、重点和优先性，也不了解政府的财政收入、支出、盈余、赤字、债务等总额目标以及必须遵守的预算限制，因而编制过程充满了不确定性，无形中将关注的焦点放在争夺资源方面，很少关注在资源约束下如何最佳地实现政策目标。

其三，创造了“早做艰难决策”的关键机制。由于资源总量有限和其他原因，预算过程充满了各种艰难决策，包括如何决定支出重点和优先性，如何平衡各种利益关系。多年来，各级政府决策者习惯于把这类决策推延到预算执行阶段，而不是在预算准备的早期阶段即正视并尽早做出艰难决策。这样，本应在预算准备和编制阶段解决的大量问题，被推延到预算执行阶段和决算阶段，导致问题更加复杂和更难解决。

正因如此，滚动预算被各方寄予了厚望。

地方试点阻力重重

“一直以来，预算部门较多关心明年干什么，较少关心后年干什么。工作缺乏连续性、前瞻性。但三年滚动预算让我们摆脱了以前相对短期和狭隘的思维方式，对于未来有更长远、更宽广、更清晰的思考和规划。”河北省卫生厅某财务人员如是说。

早在2008年8月，河北省政府就下发了《关于推进省级部门发展性支出三年滚动预算编制工作的实施意见》，从2009年起，河北省在水利厅、卫生厅等15家省级预算部门逐步推进发展性支出三年滚动预算编制工作。

这份《意见》主要内容是三部分，编制部门职能领域内中长期发展规划，建立发展性支出三年滚动项目库，以及编制三年滚动预算建议计划。《意见》要求，第一个预算年度安排的预算项目要按照当年要求编制，以后两年安排的项目应按照中长期发展规划编制，明确重点支出方向及重大项目，原则上要编列到具体项目。并要求将三年内应予保证的重大支出项目编入本部门预算建议计划，不得遗漏，不得留硬缺口。

“政府的行为具有短期性，少有中长期考量，因此需要推动中期财政规划管理。”财政部驻河北监察办一位官员表示，“此前有地方试点过三年滚动预算，但是效果不好，因为编制与当地发展脱节，三年财政规划避免这一缺陷，与地方国民经济发展规划相衔接。”

财政部财政科学研究所研究员赵云旗认为，不少地方喊财政是为民理财，实际上成了为官理财，预算的约束力差，改动预算的次数发生多，领导个人意志比较强，造成了编制其实也没什么意义；其次是基层政府的规划和预算之间的关系需要预测，本级收入还好预测，转移支付就只能靠估算了。

河南省焦作市2009年开始实施跨年度中期预算试点，由当地财政预算部门牵头，涉及到33家承担市委、市政府中心任务较重、分管项目支出较多、职能领域对全市经济社会发展影响较大的部门。据一位熟悉焦作试点情况的财政系统人士称，中部某省曾经派员到焦作市学习三年滚动预算实施经验。

有业内人士评价，地方试编质量仍待提升，主要原因有：地方来自中央的转移支付资金较多，事先难以预测；没有专门的人员来做这项工作，多是兼职；另外，处于试编环节，不具有强制性。

倒逼政府“从长计议”

2013年3月，上海闵行区财政局组织召开了中期预算改革试点讨论会并准备试点，但是闵行区中期滚动预算试点是在2012年课题调研的基础上开始，还没有提上议程，更不用说完全推开。

“毕竟中期预算这个工作需要上级财政部门的支持，还要配合同级政府的规划，现在预算都是当年预算。”一位上海财政人士透露。“我们没有开始试验跨年度中期滚动预算，我们也讨论过，就现在的情况实施起来也是比较务虚的实施，预算主要看政府的规划，若是本级政府不改变，那么跨年度预算也不会有效实施的。”一位东部某市财政局预算科科长说。

阻力之大，可见一斑。不过，2014年2月，财政部部长楼继伟在G20会议上曾表示，将按三中全会关于制定跨年预算平衡机制的要求，编制中期预算规划，用于指导年度预算。

中期滚动预算分三个层次，第一层是中期财政预算着眼于预测支出和收入的多少，偏预测性质；第二层是中期预算，在编制年度预算的同时进行三年预算编制，循环滚动，预测未来两年的变化；第三层次是中期绩效预算，将绩效管理纳入预算。目前，这三个层次中的第二层在中国比较适合，将年度预算的准确性和中期预算的科学规划性结合。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希说，推动中期滚动预算，意味着决策方式要改变，特别是将中期预算与中国的五年规划结合，背后将是政府治理观念的改变。这就必然倒逼政府“从长计议”。

刘尚希认为，我们以前的决策都是年度的，现在跨年度规划，决策方式就从年度决策变成中期决策，什么事情就要早定，不是说你今年制定今年的事，过了这一年再定下一年的事，这意味着决策方式重大的调整。“决策方式没变，啥都没定，怎么编啊，就空掉了。”

“中长期预算和年度预算没有绝对的孰优孰劣。将中长期预算和当年预算结合在一起，才能够相互兼顾，达到合理安排财力的目的。”相关财政系统人士说。