城市衰退的二元理论解释及其防范策略

陶希东

城市在不同时期呈现不同的发展态势。其中，城市衰退是城市生命周期的一个重要阶段。找准原因、遏制衰退、更新发展，是每个城市政府公共政策的重要内容。本文从理论和实践相结合、宏观和微观相结合的角度，构建城市衰退的“二元理论”分析框架，为发展中国家和我国特大城市防范衰退提供思路和建议。

一、城市衰退的界定及其本质

（一）城市衰退的认知与定义

对城市衰退问题的认知，起源于20世纪60年代的英国。当时，城市经济研究的重点在于关注中心城市的增长问题，以供应为导向的理论强调人口增长、投资、技术进步对城市增长的作用，但现实是，从20世纪60年代中期以来，许多城市中心的增长已经停止。也正是从那时开始，人们越来越清楚地认识到许多城市正面临长期的衰退。[1]20世纪70、80年代以来，西方国家尤其是北美和欧洲的城市衰退问题，引起了城市管理者和学术界的广泛关注。城市衰退或城市衰落，是指一个城市在内外部环境发生变化的情况下，整个城市或局部地区原有城市功能出现损毁、停滞、衰落和消失的过程。其典型症状表现为去工业化、人口减少及结构的变化、经济转型、废弃建筑物增多、高失业率、破碎的家庭增多、政治权力的丧失、犯罪增加和荒废的城市景观等。

（二）城市衰退的类型与本质

城市衰退主要是二战以后欧美传统工业城市转型发展中客观存在的一种状态，是一个渐变、综合的动态过程，存在于城市经济、社会、文化、建筑等各个方面。根据这一思路，城市衰退主要包括经济衰退、社会衰退、文化衰退、环境衰退四个方面，每个方面都有各自不同的表现（见表1）。城市衰退可以分为不同类型：首先，从整体与局部关系看，可分为城市整体衰退和局部衰退，局部衰退包括中心城区衰退、社区衰退等；其次，从经济发展水平看，可分为发达国家城市衰退和发展中国家城市衰退；再次，从城市规模看，可以划分为大城市衰退、中小城市衰退；最后，从区位看，可分为中心城区衰退、郊区衰退等。可见，城市衰退是一个涉及多方面内容的综合系统，是城市生命周期中的一个关键环节和特殊生存状态。

表1 城市衰退的类型与表现

二战以来，欧美学者对城市衰退问题给予了高度关注和研究，诸多学者从多维度出发，对城市衰退现象进行了肢解式描述，如中心城区居民向郊区的转移、中心城市房地产价值的损失、城市就业岗位从中心城市向边远地区的转移、遗弃建筑数量的增加、无家可归者的增加、中产阶层的流失等，几乎每个维度都能说出明确的含义和数量，但从总体上来看，这些主观性描述恰恰反映的是城市的现实特征，忽略了城市衰退最重要的评估价值、情感价值和象征意义。美国学者Robert A.Beauregard认为，正是由于人们对城市存在不同的理解和界定，决定了城市学者们对城市衰退的解读存在严重的不完整性和不确定性。[2]城市衰退是一个具有复杂性和可转换性的概念，具有三方面的基本内涵和本质：

首先，从把城市作为文明和文化象征的视角来看，城市衰退不仅仅是犯罪增加、财富减少、税收负担加重等外在的简单表现，它意味着城市文明或民主制度的衰落，是被城市大多数中上阶层拥有的一种民主观念的衰亡，是对城市中产阶级身份认同的一种损伤。

其次，从生活方式的角度看，城市衰退是城市高成本、高质量生活方式的改变，抑或担忧和焦虑。也就是说，城市衰退将会直接影响到个体的发展机会，人们原有的各种社会福利和生活方式受到威胁，发现城市不再是一个具有吸引力和能够提供所有文明生活方式的地方，[3]对能否继续拥有高质量生活感到不安和担忧。

第三，从情感层面来看，城市衰退是城市凝聚力、创新力、社会活力、道德宗教等积极精神力量的丧失或退化，严重制约城市新功能的创造与培育。即城市衰退是一种消极城市情绪的蔓延和放大，城市居民可能会越发失去人情味，社会心理距离越来越远，社会活力、创新力、凝聚力等严重受损。如美国城市底特律的衰落不仅加剧了种族隔离倾向，更失去了技术创新领导者的地位，在国家和全球城市网络的重要性都降低了。上述本质表明，从社会的视角来审视城市衰退及其更新策略，具有十分重要的价值和意义。

二、城市衰退的宏观和微观二元理论解释

（一）对传统城市衰退机制的反思

客观全面地解释城市衰退的原因和机制，是制定有效城市更新政策的前提和基础。导致城市衰退的因素历来是西方城市学者努力探索的议题，对此，存在着经济学（见表2）、社会学、人口学、社会地理学、政策学、种族主义等视角的宏观解释，也有针对贫民窟、社区、街区衰退的微观解释。[4]有研究认为，当今城市衰退的理论有近40多种。[5]可见，导致一座城市衰退的原因非常复杂而多元，既有自然原因（区位、资源、灾害等），又有人为因素（技术、制度、政策等），既有全球因素、又有地方因素，既有经济因素、又有社会因素，既有内部因素、又有外部因素，等等，是一个“多因素网络结构”综合作用的结果。相应地，上述因素导致城市衰退的机制也是一个包括经济、社会、空间之间互动、强化、循环的复杂系统，存在多种理论解释。

表2 对城市衰退的经济学解释

虽然国内外对城市衰退存在多种原因解释和理论分析，但总体看，大多侧重的是对“为什么会产生‘贫困空间’或‘贫民窟’”的经济机制、社会机制、人口迁移机制、政策机制的分析，因贫富差距导致的经济隔离、社会隔离、空间隔离、社会极化等成为普遍采用的分析术语和原因选择。笔者以为，城市衰退的内容很多，假若从宏观和微观视角看，城市衰退无非存在整体衰退和局部衰退两种情况，其中，在微观衰退现象中，除了旧厂区、旧码头等因产业转移或空心化而形成衰落区外，以外来人口、低收入群体、贫困人口高度密集的所谓“贫困空间或贫民窟”是最有可能致使城市衰退的诱导性空间。对此，城市管理者和学者们可能想当然地认为，一座城市只要出现了外来移民集聚的贫民窟或城中村，就意味着城市在衰退，事实果真如此吗？

根据加拿大学者道格·桑德斯对全球发达国家城市（包括纽约、伦敦、巴黎、多伦多等）和发展中国家城市中的外来人口集聚区的实证研究表明，大量乡村人口集聚到城市而形成的所谓贫民窟，是人类城市化过程中人口迁徙的正向结果（收入水平、生活水平、学习技能、创业等方面都比农村进步），他们并不一定必然引发城市的衰退，而是帮助乡村人口融入城市的“跳板”或“落脚城市”，是城市未来发展的关键和希望，也是促进城市发展的真正活力所在。因此，夷平具有落脚城市功能的贫民窟，不是真正的城市更新，恰恰是加速城市失去活力、发展陷入停滞的助推力。如深圳市在大量清除城中村以后，自2008年经济危机以来，城市发展直面劳动力流失、订单流失的瓶颈和困惑，尽管近几年连续调高了最低月薪标准，却无助于吸引劳动力回流。当前，全球贫民窟的居民多达十亿人，每年却只有亚洲与非洲的几十万人遭到拆除行动影响。因此，笔者以为，我们的城市规划者和当政者需要重新认识和评估贫民窟特有的经济和社会功能，转变“贫民窟就是城市衰退”的错误观念，应该以更加包容和理性的政策，鼓励和帮助贫民窟的有序发展，让其成为不断创造新经济体、有效连接城市和乡村的活力区域。

（二）城市衰退的二元理论解释

笔者以为，找到城市整体宏观衰退和局部微观衰退的主要原因，是分析城市衰退机制必须把握的两大维度。在前人研究的基础上，笔者将城市衰退的机制归纳为宏观和微观两大基本理论阐释：

1.宏观理论：城市生命周期理论

衰退作为一种客观的城市现象，是受城市内生增长的发展阶段所决定的，也就是说，一座城市是否处于衰落状态，在某种程度上受制于城市发展到底处于哪个阶段上，当处于特定的发展阶段时，其不同部位或区域必然表现出成长性抑或衰退性。这就是依赖于“都市发展之阶段”[6]模型的生命周期思想。这一思想是20世纪70年代由美国学者Birch和Rust提出，[7，8]1991年Robert在进行文献回顾的基础上，客观分析了城市生命周期的基本理论观点。[9]生命周期理论阐明了两个基本观点：一是认为城市是一个有生命运动的有机体，随着最初投资利好的日益消耗，或是最初的选址优势不再或逐渐发生变化，每座城市都有从年轻的成长期到更为成熟的稳定或衰退期的生命周期。二是城市衰退（人口流失）与城市发展阶段紧密相关，城市的核心区、外周地区沿着都市化、郊区化、逆都市化和再都市化的阶段，依次发生从集聚期走向整体衰退期和再生集聚期的循环过程。[10]这充分表明，一座城市的中心区或外围区乃至整个城市的衰退，是城市化发展阶段本身决定的一个内生型循环过程，受制于城市发展的时空要素和影响，城市及其内部空间不可能永久保持繁荣或衰落的状态。因此，对城市衰退现象需要从城市化发展阶段的大背景中加以分析和把握，政府应该持有理性、客观的态度和包容性的政策，顺应城市发展阶段及其规律，有针对性地采取相关措施，因势利导地注入城市发展新要素，激发新活力，遏制城市衰退，促进相对繁荣。

2.微观理论：街区衰败双螺旋结构理论

道格·桑德斯的“落脚城市”理论表明，国际大都市存在贫民窟是一个普遍现象，贫民窟本身并不代表城市衰退。因此，为什么会形成贫民窟、什么因素导致贫民窟掉入社会罪恶深渊的真正原因和机制，才是导致城市衰退的微观机制。对此，西方学者有两种解释：第一种是“邻里生命周期理论”（neighborhood life-cycle），[11]认为居住社区经过一段时间之后出现衰退是一种必然规律，邻里的这种演变规律包括5个基本阶段（分别是移定和发展阶段、轻微衰退阶段、明显衰退阶段、严重退化阶段、废弃阶段）。[12]第二种理论是美国学者保罗·诺克斯和琳达·迈克卡西提出的“街区衰退螺旋结构”理论，该理论以贫困和低收入为核心要素，提出了贫民窟形成的螺旋机制，即物质、结构和技术的退化是引发街区衰败的起因，低收入者或穷人的过度集中，是街区衰退的加速力，自然退化和遗弃是街区衰败的最终结果。

笔者认为，以上两种微观退化机制表明，贫民窟或城中村是城市时空发展的特殊结果。但需要指出的是，出现贫民窟或外来人口集聚的城中村，并不代表城市走向衰退，充其量是城市衰退的重要诱因空间。因为贫民窟或城中村在连接城乡之间具有独特的经济和社会功能，在其发展演变过程中，可能出现两种基本趋势：一是在政府包容和友好的政策介入和支持下，以外来人口为主的贫民窟或城中村居民顽强拼搏、互相帮助、开办小企业、小商业等，具备较完善的人际网络和内部支持系统，每年有一定数量人口成功转变为中产阶级并搬到更加舒适的居住区，完全融入城市主流社会之中，贫民窟或城中村扮演着帮助外来乡村人口深度融入城市的跳板或落脚城市角色。这样的贫民窟或城中村是未来城市发展的活力区域，不会导致城市衰退。二是由于城市政治权力的缺位，贫民窟居民缺乏最基本的生活服务体系和人际关系网络，人们对生活不断变好的预期趋向为零。更为糟糕的是，贫民窟或城中村被各种社会帮派或宗教极端势力所控制，随之成为社会不良行为的集聚地，居民安全感大大降低，最终使贫民窟或城中村成为全市的“最危险区域”，成为引发社会骚乱的潜在地区，直到最后政府强行整体拆除，进而造成更多的无家可归者和流浪汉，城市整体经济活力和安全稳定受到更大影响，这才是真正导致城市衰退的致命性问题。据此，如果把贫民窟的形成机制作为第一个螺旋过程，把现有贫民窟不断演变为“最危险区域”、“最失望区域”的机制作为第二个螺旋过程的话，城市衰退的微观机制应该是笔者所提出的基层社区或街区衰败双螺旋结构（见图1）。

图1 贫民窟或城中村的两种演变趋势（包含衰退的第二个螺旋结构）

三、防范城市衰退的基本策略选择

（一）宏观策略：创新驱动、转型发展

防止城市衰退的宏观策略，应该有两个视角和目标：一是从全球经济转型发展的视角出发，积极创新城市功能，使城市本身在全球城市功能链条中保持上升趋势或能级不下降的状态。二是从城市区域发展的阶段特征出发，关键是在郊区化和逆城市化发展时期，采取有效策略，维持中心城区的显著功能，预防中心区衰退乃至引发周边区域的依次衰退。从宏观视角来看，防止城市衰退应该采用如下重点策略：

1.全球化视野下城市战略规划及功能定位的更新调整

繁荣发达的城市是政府公共政策和规划引导的结果。纽约、巴黎、东京、伦敦等国际城市的发展经验表明，一座城市要想在世界城市竞争中保持领先地位，城市政府需要从全球科技发展和城市变革的大趋势出发，主动更新城市战略规划，不断寻找具有最大需求的新功能定位，以保持城市功能的时代性和引领性。如2006年纽约制定的《纽约2030》提出，要建立一个更大、更绿色的纽约；2009年的“大巴黎计划”提出，到2030年把巴黎建设成为一座创造的城市、一座革新的城市、一座充满凝聚力的城市。从新时期世界城市的新一轮战略规划趋势看，在强调城市创造和占有财富、进而扮演世界各种“流”的控制枢纽的同时，开始倡导人本、绿色、低碳、创业、创新、创造等新型功能的打造，旨在继续担当全球最富吸引力和最具创造力的地方。发展中国家和中国的一些特大城市，除了顺应并积极承接全球产业转移的同时，也要未雨绸缪，从全球视野出发，按照最新的城市发展理念，适时调整和制定全新的城市战略规划，对2030年、2050年乃至今后100年的发展方向做出战略定位，开辟能够满足更多人需求的全新城市功能，引领城市不断走向前沿、尖端，全面防范城市衰退。

2.创新创意为导向的产业结构转型升级

产业是城市生存和发展的基础，但产业也是一个有生命周期的有机体，在不同时空条件与背景下，不断形成可转移的、不同能级、不同功能的新型产业群。美国汽车城市底特律衰落的教训告诉我们，顺应产业导入期、成长期、成熟期和衰退期的演进规律，更多发挥知识和技术的因素，加大创新创意投入，推动城市功能多元化和产业结构高级化发展，是一座城市保持旺盛生命力、防止衰退的重要路径选择。在此过程中，营造创新环境，大力发展现代服务业和文化创意产业，越来越成为世界城市转型升级的战略选择。目前，文化创意产业已成为伦敦仅次于金融服务的第二大产业部门，确立了伦敦全球“创意之都”的地位。因此，从产业经济的视角看，一座特大城市为了防止衰退，必须扬长避短，及时鉴别并更新资源约束强、竞争力弱的衰退性产业，以创新、创意、文化、科技、信息等多种手段加以改造升级，全面发展现代服务业（包括生产性服务业和家庭生活消费服务业）、文化创意产业、知识型产业、网络经济产业（平台经济、互联网经济等），力争发挥金融服务中心、先进服务业中心、信息高技术和知识型产业中心、消费中心、旅游中心等多元化综合服务功能。

3.转变经济增长方式与创新城市治理策略

实际上，城市衰退的根源还是经济因素和制度因素。世界经济转型的成功经验表明，实现经济增长方式从粗放型走向集约型、从投资驱动型走向消费创新驱动型，中产阶级持续扩大进而形成橄榄形社会结构，是一个国家或城市得以保持繁荣发展的重要条件。对于正处于经济社会深度转型的中国而言，为了进一步增强特大城市的发展后劲，城市政府应该强调转变经济增长方式和创新城市治理两大议题，这是防止城市衰退的根本之策。首先，要把从粗放型经济增长方式转变到集约型增长方式作为整个经济工作的主线，破解制约经济增长方式转变的体制性障碍，让市场在资源配置中发挥决定性作用，提高全要素生产率水平，提高经济运行质量、效益和品质，把特大城市建设成为高效、低碳、宜居、开放的全球资源配置大平台和吸引中心。其次，要从城市利益多元化、全球化的角度出发，探索与经济市场化、政治民主化要求相适应的包容性城市治理新体制，按照现代市场经济国家和法治国家“非禁即入、非禁即行”的原则，赋予市场、社会和公民充分的自主选择权。健全规则，在努力推动社会公平的同时，全面激发社会活力，增强市民的认同感和归属感，为深化改革与持续发展注入不竭动力和正能量。

4.中心城区功能更新、巩固、提升策略

西方城市发展的历程表明，中产阶级和郊区的同步崛起，加速了城市郊区化和逆城市化发展，也带来了中心城区乃至周边地区的衰退。但是，我国与西方城市存在显著不同，北京、上海、广州、深圳等特大城市，虽然早就出现了居住郊区化，但很多优质资源和人口依然高度集中在中心城区，并没有出现像西方国家所谓的中心区衰退问题，如何有效疏解中心区人口和功能，是当前解决城市拥堵、空气污染的重大议题。因此，从城市化发展阶段视角来看，一座城市要想避免长期性的衰退，就要在郊区化和逆城市化阶段，采取旧城区振兴策略，防止中心区空心化、隔离化。根据西方发达国家城市的内城复兴经验看，在中心城区复兴过程中，要充分发挥政府和市场两种力量，采取拆（对毫无保留价值和严重破损的建筑或居住设施进行拆除重建）、改（对具有一定居住功能的社区住房等进行重新翻修、实现社区生活的升级换代；对闲置仓库等陈旧的非居住用途建筑的转变改造等）、留（保留具有历史文化价值的建筑和资源）并举的方针，不断更新传统功能，开拓和强化商业商贸、个人服务、创新创意、文化娱乐、旅游观光等综合功能，保持中心城区的经济活力和社会融合。

（二）微观策略：贫民窟或城中村一揽子改造策略

我国在未来快速城市化进程中，将有更多的乡村人口进入城市生活、居住和创业，特大城市的城中村也不会立即消失，政府强制性拆除城中村的做法，并不符合我国新型城镇化和统筹城乡一体化发展的精神，关键在于采取积极的政府投入，防止贫民窟或城中村进一步滑向“犯罪的温床、罪恶的深渊”，乃至于成为“引发社会骚乱的定时炸弹”的可能性。

1.实施综合改革创新，消除形成贫民窟的土壤

虽然贫民窟的形成具有经济、社会、空间、政策等多重因素，但贫困、失业、低收入是特定区域形成贫民窟的核心因素。防止城市衰退，就要防止贫民窟的产生，而要防止贫民窟的产生，就应该消除城市的绝对贫困现象。坚决实施多元、综合协同的城市反贫困战略，加强技能培训，加大社会帮扶，创造更多就业岗位，提高最低工资水平，切实提高低收入者的收入水平，总体上提升城市低收入群体的自我发展能力，全力保障并促进社会阶层的向上流动。制定并实施更加包容、公平的公共住宅政策和空间开发策略，让不同收入群体在城市当中实现混合居住，创造更多的社会公共交往空间和机会，促进社会融合发展。

2.实施贫民窟或城中村一揽子投资改造计划

现有政府管理体制和公民服务体系对贫民窟的遗忘和忽视，造成了贫民窟社会功能的丧失和负面发展。世界各地成功落脚城市的实践和研究都表明，只要都市政府将贫民窟视为城市发展的机会而不是威胁，加大财政投入，制定兼具密集性、有机性、弹性、连接性的规划，提供必要的公共服务，让外来移民获得当地市民（或国民）身份和创业机会，就会稳步提升贫民窟的落脚城市功能，稳步增加都市中产阶级的数量。因此，发展中国家和我国一些大都市政府应重新认识贫民窟或城中村特殊的社会经济功能，制定并实施一揽子投资改造计划，主要包括：一是规划建设城中村社区的道路、电力、供排水、煤气、路灯等基础设施，将城中村或贫民窟与城市核心区域充分连接起来；提高社区开发的“密集度”，为外来移民提供可以自由创业的自主性发展空间，提高社区内人际交流、守望相助和创业的可能性。二是政府安排和供给治安、学校、医院、社区事务办理、垃圾清理、儿童教育、职业培训、法律援助等一揽子物质协助和公共服务体系，让这些小区居民清楚感受到政府的存在，为城中村或贫民窟居民及其第二代、第三代移民的向上流动、融入都市社会提供最大的帮助和服务。三是寻求社区自治的积极力量，构筑兼具移民文化和都市文化相结合的草根治理体系，发动居民实现自我组织、自我管理、自我服务和自我发展。实践表明，贫民窟社区一旦从内部发展出有效而且不腐败的民主政府，就会在各个重要领域获得改善——包括治安、医疗、卫生、交通等。[14]总之，通过上述措施，让贫民窟或城中村成为乡村人口转变为城市居民的重要渠道。