提升城镇土地利用效率

◎ 文/刘勇

提升城镇土地利用效率

◎ 文/刘勇

目前，我国城镇建设用地效率是比较高的，但由于我国总人口和城镇人口众多，城镇建成区总面积占国土面积的比重已经超过世界平均水平。因此，未来我国需要采取更加严厉、更加严格、更加集约的城镇土地利用方式，以更加有效地控制城镇建成区总面积不断增长的趋势。

土地利用状况

总体上看，我国城镇土地利用是比较集约的，但越来越多的城镇人口使城镇用地总量巨大，呈现出人均城镇用地相对较少，而城镇用地总量相对较大的特点。改革开放以来，随着工业化城镇化进程的加快，我国城镇土地也得到迅速扩张，从总量、人均和结构等方面看，有如下特点∶

1.城镇建成区面积扩张迅速，并呈不断加快趋势

2000-2010年城镇建成区面积由5.37万平方公里增至9.13万平方公里，年均增加3756平方公里。1981-2010年城市建成区面积由0.74万平方公里增至4.10万平方公里，年均增加1159平方公里。1995-2010年建制镇建成区面积由1.39万平方公里增至3.53万平方公里，年均增加1429平方公里，且增长速度每隔5年就有明显提高。

2.人均城镇用地呈增长态势，土地城镇化快于人口城镇化

工业化城镇化带来城镇用地的扩张，以及城镇人口的增加。城镇用地的扩张可用每年城镇用地增长速度表示，称为土地城镇化；城镇人口增长则用每年城镇人口增长速度表示，称为人口城镇化。世界各国城镇化的实践表明，在工业化城镇化推进过程中城镇用地扩张速度一般要快于人口向城镇集中的速度，具体表现为城镇人均用地面积的不断提高，这是世界工业化城镇化中的一个普遍现象（国际统计数据表明，经济越发达人均城镇用地面积越多），也是符合经济社会发展的一般规律的。当前，我国正处在工业化城镇化快速发展时期，土地城镇化快于人口城镇化，城镇人口人均用地面积也呈增长态势。

3.人均建设用地不多，但建设用地总量可观，其占国土面积的比重已高于世界平均水平

2008年我国人均建设用地仅为249.0平方米（世界银行给出的2005年我国人均城镇建设用地为517平方米），远低于2005年世界人均城镇用地1109平方米和发达国家人均2075平方米的水平。但是，由于我国人口众多，建设用地总量十分可观，2008年达33.07万平方公里，占全国面积的比重达3.4%，远高于2005年世界城镇用地2.7%的平均水平，与发达国家3.8%的平均水平接近。

4.主要分布在新东部和大中部，与人口分布基本吻合，大中部地区建设用地最为集约

2008年建设用地在新东部①和大中部地区分布的比重均为45%左右，而远西部仅为9.4%，人口分布新东部略小于大中部（两者差别不大），远西部最少，可见建设用地与人口的空间分布是基本吻合的。

从人均建设用地看，新东部略大于大中部、远西部地区，表明经济越发达人均建设用地越高；从3个地带看，大中部人均最低，其次是新东部，远西部地区最高，表明大中部建设用地最为集约，城镇化水平还比较低，未来发展空间大。

从空间组合看，建设用地和城镇用地的大分散、小集中格局逐步形成，表现为各城镇规模的扩张、交通通道不断加强以及城镇群集中扩张的3大扩张，开始形成了若干点状城镇、线状交通通道以及聚落集群有机结合的合理空间组合，成为建设用地集中分布和组合区，如沿海地区的长三角、珠三角和环渤海地区，大中部的长江中游地区（武汉都市圈、成渝地区、关中地区等）、黄河中游地区（中原城市群、汾河流域），远西部的京包沿线地区、天山北路地区等。

5.在内部结构上，城市土地结构仍然以居住用地和工业用地比重最大，其它城市用地增长较快

2007年我国城市中居住用地比重仍然居第1位，比重达30.9%；工业用地居第2位，比重达22.0%；公共设施用地居第3位，比重达13.0%。从发展速度看，居住用地、工业用地、公共设施用地以及其它城市用地都处于扩张状态，相对而言，包括绿地、道路广场用地等在内的其它城市用地增长速度更快一些。根据发达国家的经验，未来我国城市用地结构将出现以下变化∶一是居住用地比重将大幅度提高，达到40%左右；二是工业用地将逐步下降，并控制在15%左右；三是生态用地将进一步提高，达到20%左右；四是城市基础设施用地将略有上升。这样的土地利用结构变化对城市的规模经济效益可能不会是利好消息，但对城镇化质量的提高、宜居条件的优化和城市生态环境的改善则无疑是非常必要的。

城镇土地利用效率分析

1.不同规模城镇土地利用效率和集约程度不同

从城镇乡村居民点规模结构和集约程度看，建设用地比重较大的在规模结构的两端即城市和村庄，用地集约程度则明显表现出规模越大人均用地越少的特点（除村庄外）。处在居民点规模两端的城市、县城与村庄用地总量相对较多，人均用地量相对较小；处于居民点规模中间的建制镇和乡集镇用地总量相对较少，但人均用地相对较多。村庄用地总量最大，但人均用地低于建制镇和乡集镇，原因在于村庄公共基础设施和公共建筑相对较少。总体上看，未来我国建设用地节约的空间在农村，只要农村建设用地能够随着人口向城镇集中而及时退出，我国城镇建设用地对耕地和土地结构的影响就能够降到最小。

2.不同地区城镇土地利用效率差异及其影响因素

我国新东部、远西部地区土地利用效率差异的主要原因，可以归结为不同的区位、不同的自然条件和改革开发步伐上的差异3个方面，其中最为重要的因素应该是区位。区位决定了我国工业化城镇化由东向西的基本空间顺序，从而也就决定了各地区城镇土地利用效率的空间差异，其他因素只是在区位因素的基础上发挥着增强或减缓的次要影响和作用。

未来我国城镇化节地潜力的重点空间地区应当在新东部，这里已经进入工业化城镇化后期，开始了增长方式转型的进程，城镇土地扩张和人口集中的步伐已经开始放缓。而我国的大中部、远西部地区尚处于工业化城镇化快速发展的中期阶段，这里的土地资源也相对丰富，是我国未来20年工业化城镇化的主战场，当然推进大中部、远西部地区工业化城镇化也需要走出一条更加集约的道路来，以避免新东部地区曾经出现过的土地无序扩张现象。

节地型城镇化道路的选择

1.指导思想

未来20年我国工业化城镇化仍将处于快速发展的中期阶段，并将经历前10年左右的全面建设小康社会（高峰发展）时期和后10年左右的更加宽余社会（接近拐点）时期，最终实现工业化城镇化的历史任务。相应地，我国建设用地也将经历上述两个阶段，年均新增建设用地将达到高峰和峰值，并最终完成国土建设开发和整治的宏伟任务。根据这一发展阶段和历史任务的论述，结合资源环境状况和已经选择的工业化城镇化以及建设用地扩张方案，确定未来我国走节地型城镇化道路的指导思想如下∶以科学发展观为指导，遵循工业化城镇化发展的一般规律，根据我国人多地少质差的特殊国情，为确保高度城镇化目标和全面小康社会和更加丰裕社会目标的实现，为确保18亿亩耕地的红色底线，必须实施世界上最集约、最节约和最严格的土地管理制度，以实现土地资源的高效、集约利用，形成世界最集约的城镇体系和城镇群。

2.对策和措施

（1）强化国土资源部门对全国土地资源的统筹协调管理职能，建立城乡一体化的土地行政管理机制。具体内容包括淡化土地所有权管理，突出土地利用权的确权、规范和管理，相应地进一步明确国土部门对土地使用权的行政管理职能，建设部门和农业部门以及其他部门只行使使用权；强化和改进土地用途管制，如划分土地利用功能区、明确城镇边界、划分各类农业用地（主要是耕地）基本保护范围、建立严格的土地用途变更审批制度等；建立各土地利用类型的、符合土地利用规划和城镇建设规划要求的、城乡统一的土地使用权市场，增加土地资源的流动性，扩大空间配置的范围，促进土地开发利用效率的提高等。

（2）建立新的建设用地体制机制。其一，控制建设用地的来源。一是要严格遵循土地用途管制和土地利用规划的要求，充分利用市场机制和价格杠杆作用，使建设用地扩张有序，合法合理合价。二是建立新的土地征用制度。土地征用主体是国家，征用土地的用地是公益性目的，征用价格应当略高于、至少不低于市场土地价格，以防止泛征土地。三是进一步改进建设用地年度指标控制制度。按照土地用途管制和土地利用规划的要求，适当扩大指标在年际之间和地区之间的调配和转让（也要通过市场机制实现）。其二，合理利用土地经营筹集城乡建设资金。一是改变土地使用权出让金一次性收取为1年、2年或5年收取，以降低土地出让价格，减少土地开发成本。二是大幅度提高土地使用税，促进土地资源的合理配置，并利于开辟城乡建设资金来源的稳定渠道。三是在创造必要的资金安全和保障的条件下，努力扩大地方政府债券的发行量，进一步开放城镇基础设施和公共事业，大力引进社会和国外资金，不断扩大城乡建设资金来源的新渠道。其三，做好建设用地存量挖潜和集约利用。一是建立城镇土地集约节约用地的新机制，如制定旧城改造的优惠政策、鼓励中心城区的立体化开发、加大产业向各类产业园区集中的步伐等。二是探索有效控制农村建设用地扩张，促进集约化的新农村建设的新机制，如进一步完善鼓励“撤乡并镇”的有关政策、大幅提高土地还耕的补偿标准、进一步提高新农村建设标准和水平等。

（3）建立有利于促进建设用地集约利用的税收、财政和金融体系。按照土地用途管制的要求搞好土地经营，以土地换取资金，促进城镇建设的不断发展，是世界各国政府的普遍做法。为促进建设用地集约利用，需要进一步改进和完善与土地经营管理有关的一系列税收、财政和金融政策。

其一，税收上，要改革土地利用的直接税和间接税比例关系，提高土地保有成本，降低土地交易成本，另外，要及时开征房地产税，促进房地产业健康发展。其二，财政上，要建立城市财政与城镇基础设施之间的新型关系，财政资金只管基础设施的运行，而不管投资，城镇基础设施投资主要靠其它途径解决。其三，金融体系上，建议开办土地银行，统筹经营管理与土地出让、交换和开发有关的所有资金来源和用途。

（4）改革与城乡土地利用有关的户籍、社保、规划、行政区划等制度和政策。城镇化水平的提高促进了人口的集中和土地的集约利用，取消户籍制度，恢复自由迁徙权，将有利于人口城镇化进程，促进土地资源的集约利用。

其一，提高社会保障的统筹层次，统筹安排城乡居民的基本社会保障体系将为人口的自由流动和迁徙提供便利条件，也为农业用地和农村建设用地的合理调整提供前提。其二，土地利用规划是土地用途管制的基础和依据，要进一步增加土地规划的法律地位和严肃性，加大土地规划执行、检查和监督的力度。按照经济社会发展进程及时调整城乡行政区划也是世界各国通行的做法，事实上工业化城镇化发展变化速度快，城乡边界经常处于动态的变化之中，行政区划应该及时反映城乡范围的变化，以适应城乡区域经济发展的要求。其三，处理好城乡关系的另一个方面是要大力推行“省直管县”体制，促进县域经济和县城的快速发展，为工业化城镇化发展开拓必要的新空间。

注释

①新三大地带划分∶新东部包括黑吉辽、京津冀鲁、沪苏浙、粤闽琼13省（市）；大中部包括黄河中上游（陕甘宁晋豫）、长江中上游（川渝湘鄂赣皖）、珠江中上游（云贵桂）14省（区、市）；远西部包括蒙新青藏4省（区）。

（作者单位：国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部）

编辑：蔺丽莉