改进地方人大常委会监督议题确定机制的对策思考

文/毛放 乐慧

改进地方人大常委会监督议题确定机制的对策思考

文/毛放 乐慧

依照有关法律和民主集中制原则，确定监督议题是常委会实施监督工作的重要基础，也是把握监督方向，提高监督实效的首要环节。法律对常委会怎样选择、确定监督议题有着明确的规定，其中《监督法》第九条具体规定了每年常委会确定听取和审议“一府两院”专项工作报告、开展执法检查等监督议题来源的6个途径。2006年至今，本市各级人大常委会对监督议题立项工作进行了有益探索和改进，更加注重倾听和吸纳常委会组成人员的意见，更为重视各专门委员会、工作部门提出的建议；更加关注民生，选择与人民群众利益密切相关的问题作为监督重点；充分尊重和优先安排市政府、市人民法院和检察院提出的专项工作报告动议。但是，全面对照宪法和有关法律的要求，对照广大代表和人民群众的热切期盼，监督议题立项工作还有较大的改进和完善空间。本课题以总结过去、立足当前、展望未来的视角，通过调查问卷、资料收集、数据分析、比较研究和访谈研讨等方式，在重点分析常委会监督议题立项工作基础上，提出完善监督议题确定机制的对策思考。

一、当前监督议题立项工作存在的问题

（一）监督议题来源偏窄，缺少直接民意

对照《监督法》第九条的具体规定，常委会监督议题的来源比较偏重于法定途径（三）和（四），即组成人员提出的比较集中的问题和专门委员会、工作部门在调研中发现的突出问题；而对途径（二）人大代表建议、批评和意见集中反映的意见，特别是途径（五）人民来信来访集中反映的问题，以及途径（六）社会普遍关注的其他问题吸纳不够，难以列入常委会监督议题。例如“动拆迁”和“涉法涉诉”问题的信访居高不下，近10多年来一直是“人民来信来访集中反映的问题”，可是它们却从来没成为常委会的监督议题。同时，常委会在协调和确定监督议题过程中，容易受到“一府两院”的“强势”影响。《监督法》在规定常委会监督议题来源的6个法定途径后，另起一款规定“一府两院可以向人大常委会要求报告专项工作”，请注意这里的法律用词是“可以”和“要求”。法律文本的原意是：“一府两院”可以提出要求，但是否采纳，需经人大常委会讨论确定，决定权在人大常委会。而事实上近年来，只要是“一府两院”提出的“要求”，几乎都能成为人大常委会的监督议题，有的还会优先安排；而代表们或常委会组成人员以及人民群众关注且提议的监督议题安排，有时就没有这么顺畅。

（二）每年安排的监督议题偏多，重点不够突出

通过对近10年常委会监督议题的梳理和分析，可以发现，几乎每年监督议题的数量都在30项以上。特别是要顾及平衡等原因，对一些监督议题难以取舍，结果造成监督议题安排过多，重点不突出，有些监督议题只能改作书面审议,监督难以深入，也不可能真正取得实效。同时，由于全年人大常委会召开会议的次数是法定的，会期安排有限，相当一部分监督议题无法纳入常委会审议，只能采取部分常委会组成人员或主任会议听取专题汇报、组织专题调研等形式进行监督。这虽也能达到发现问题、推动工作的目的，但由于缺乏明确的法律效力，在一定程度上弱化了人大常委会的法定监督职能，也削弱了监督的实效。

（三）监督议题“两多两少”现象突出，法定的刚性监督形式少有运用

一是工作监督偏多，执法检查偏少。常委会监督应当包括工作监督和法律监督（执法检查）等形式。但在具体操作中，由于法律监督相对比较复杂等原因，所以常委会往往较多采用听取和审议专项工作报告、组织调研视察等较为简单的监督形式和方法，每年的执法检查议题明显偏少。二是偏重对政府工作监督，而对“两院”工作监督偏少。依法对本级“一府两院”的工作实施监督，是宪法和法律赋予人大常委会的重要职权，但在实际确定监督议题时，往往过多关注政府工作，针对“两院”工作的监督议题安排较少，导致监督的覆盖面不够。同时，对于《监督法》规定的询问和质询、组织特定问题调查、撤职案的审议和决定等刚性监督议题的确定，近年来也鲜有实践尝试。

（四）监督议题偏重眼前，前瞻性的长线选题关注不够

常委会监督议题大多关注眼前，容易被舆论、社会和市民关注的“热点”左右。这当然反映了人大常委会工作深入实际、深入群众、深入基层的特点。但是，对于定位改革开放排头兵和科学发展先行者的国际化大都市的上海，在实施新一轮发展和推进重要领域改革中，亟需常委会更多前瞻性的长线监督选题。工作实践中，对于常规性的监督内容，比如国民经济和社会发展计划执行情况、预算执行情况、财政决算等监督议题，常委会每年都能依法例行安排审议，而对于一些事关本区域长远发展的问题，常委会的研究和监督视野不够开阔，有时也会导致监督的“盲区”和“缺位”，影响了人大法定监督职权的全面行使。

（五）监督议题重闭会期间的工作，吸纳人代会期间代表的审议意见和建议不够

常委会是人民代表大会闭会期间的常设机关，从法理上说，它应该执行人民代表大会通过的决议，完成代表们在大会期间提出的对“一府两院”的监督案，并要在下次代表大会上报告进展和成效，接受代表们的监督。但近年来在实际操作上，常委会下一年度监督议题（草案）的确定，一般都先于人民代表大会召开之前。尽管监督议题（草案）也会在大会期间书面征询代表们的意见，但事实上代表们的反馈并不踊跃，常给人感觉是在走形式。反之，人民代表大会期间通过的代表监督案、或代表们以建议、批评和意见等形式提出对“一府两院”工作的监督意向，却很少能纳入当年人大常委会的监督议题。

二、改进常委会监督议题立项工作的对策思考

（一）健全和完善常委会监督议题的提出机制

常委会监督议题的提出，要充分体现常委会工作谋全局、议大事、促发展、惠民生的总体要求。每年常委会都必须严格按照《监督法》的具体规定，收集关系经济社会发展大局和人民群众切身利益的带有全局性、普遍性、倾向性的选题，进行分析和讨论，提出监督的选项。每年监督议题的采集、提出和确定，应该平衡地来源于6大法定途径，尽可能保证6个法定途径每个都有项目备选，提交常委会集体讨论、决定。

（二）健全和完善常委会监督议题的筛选机制

每年常委会监督议题的筛选，要从实际出发，贯彻“少而精”原则，重在比较，贵在精炼。建议年初计划的监督议题不超过15项，年中调整后的监督议题不超过20项（包括每年法定的计划执行、财政预算、决算、审计工作报告、审计整改、环境保护、节能工作等7项监督审议，再加上对半年市政府工作评议和审议预算调整2项），以常委会全体会议表决、按得票多数原则确定。在筛选监督议题时，要注重监督议题的切口可以小一些，实在一些，以增强监督工作的针对性。对准备列入监督计划的议题，有关委员会或工作机构要组织可行性研究，提出分析研究报告，保证选定的议题切实可行、利于操作。

（三）健全和完善常委会监督议题的调整机制

当今社会是一个瞬息万变的信息社会，也是社会发展的转型期，改革和发展以及社会成员利益调整和博弈矛盾交织的凸显期。许多新情况、新问题和社会突发的公共事件不能在监督议题确定之初预计到，因而无法在年度监督计划的安排上予以充分考虑和顾及。这在一定程度上影响了监督工作的灵活性和针对性。因此，在执行年度监督工作计划过程中，应留有适度空间和弹性，便于调整、增减监督议题，使监督工作更加符合实际。建议在每年年中的常委会上，安排修正、更改或增加当年监督议题的议程。有关委员会和工作机构应当及时向主任会议提出，讨论决定是否提交常委会审议，并纳入常委会的年度监督工作计划，从而在制度上健全常委会监督议题的调整机制。

（四）建立和完善常委会监督议题的公开机制

在监督议题确定或调整过程中，常委会必须综合运用各种方式，及时向代表和社会公布有关情况。这包括两个环节：一是当年监督工作计划经主任会议通过后，应当向代表和社会公开征求意见；二是常委会表决后，应当向社会公布。这样既可以全面听取代表和社会各方面对监督议题选择的意见，又可以为监督工作的开展提供广泛的群众基础，也有利于增强人大监督工作的透明度，便于人民群众和社会各方面对人大监督的议题和监督工作本身，进行社会和舆论监督，共同推动人大监督工作取得预期效果。

（五）常委会监督议题的确定，应置于人代会后

每年常委会监督议题提出和确定的时间，应该放在代表大会之后，使常委会监督工作更加充分尊重和采纳代表意见，真正发挥国家权力机关组成人员在监督中的主体作用。建议有关委员会和常委会办事机构应当在每年人代会闭幕后的20天内，结合本级人民代表大会审议各项工作报告、代表审议发言和议案建议中集中度高、带有普遍性的问题，提出监督议题的建议。经汇总后，提出新一年度常委会监督工作计划草案，报秘书长办公会讨论后，提请主任会议讨论，决定是否提交常委会会议审议。（作者系市人大常委会研究室副主任，调研处干部）