地方政府层级体制改革持续推进的影响因素及对策研究——基于地方治理的分析视角<br/>

地方政府层级体制改革持续推进的影响因素及对策研究——基于地方治理的分析视角

2014-12-10柯学民刘小魏

理论月刊 2014年11期

柯学民，刘小魏

（1.武汉大学政治与公共管理学院，湖北武汉 430072；2.华中师范大学公共管理学院，湖北武汉 430079）

权力配置和层级设置是政府机构设置的基本问题，也是地方政府体制改革的关键。科学合理的权力设置与层级关系不仅是政府高效运行的基础，也是政府治理能力现代化的关键。20 世纪80年代以来，世界上越来越多的国家开始推行以权力下放、减少政府层级为核心的政府治理变革，赋予地方政府更多的自主权及灵活性，以提高政府效能，更加快速地回应民声的需求。在中国，随着社会主义市场经济的不断发展以及科学发展观、“中国梦”等一系列发展战略的提出，尤其是我国以“大部制”改革为代表的政府横向方面的行政管理体制改革的不断深入，政府纵向层级管理体制改革的需求将愈发强烈。基于地方治理的分析视角，对不同层级间政府职能进行合理定位，继而对不同层级间政府权力运行关系进行优化调整，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥地方政府作用，建立政府横向“大部制”改革与纵向层级体制改革相互促进、相互协调机制，才能全面推进行政管理体制改革，推进政府治理能力现代化。

一、地方治理及其中国适用性

（一）地方治理的兴起

“治理”源于拉丁语和古希腊语中的“操舵”一词，在英文中用“governance”表示，原意指管理、控制、操纵、支配的意思。20 世纪90年代以来，治理成为西方政治学、社会学、经济学和管理学领域风行一时的极具创新内涵的概念，被广泛地运用于社会、政治及经济领域。人们在不同领域基于不同的立场和视角来理解治理，导致了多种不同版本的对治理的解释，“在过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的‘时髦词语’”。［1］尽管如此，“治理表达了人们希望在无需国家强制力量的条件下追求共同目标和实现共同利益的美好意愿。”［2］

地方治理是治理理念在地方公共事务处理上的具体运用过程。See Richard C.Box 指出：（地方治理实践）它发生在地方，却又不仅仅限于地方的边界；它强调以分权化为主导的地方的权力和自主管理能力，但又倡导不同层次政府之间、地方政府与民营企业组织之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系。［3］根据See Richard C.Box 的观点，地方治理可以理解为在一定的地方空间范围内，通过不同层级间政府权力运行关系的优化调整，政府与非政府组织、私人部门、公民社会的多元合作以及不同区域间政府的政策协调，以及时回应公众需求，维护地方公共利益，促进地方经济社会一体化发展的一种治理模式。地方治理强调民主、参与、互动式多元主体管理，体现了地方政府权力配置和行为方式的重大转变，是地方政府自主改革和自主选择可持续发展道路的行动过程。

作为20 世纪80年代在西方发达国家最先兴起的地方政府管理变革运动，地方治理的兴起，一方面源于经济全球化的推动，是一国地方政府和公民社会在全球化浪潮下的自我调整、自我完善、自我适应的过程；另一方面，更主要的是，西方地方治理的兴起是源于“政府失败”和“市场失灵”的第三种道路选择。在自由放任主义阶段，西方国家极力奉行亚当·斯密的自由市场经济理论，认为市场机制可以使资源配置达到帕累托最优，政府只需扮演“守夜人”角色，不需要直接干预市场经济活动。到了资本主义垄断阶段之后，西方国家频频爆发的经济危机打破了“市场万能”的神话，使人们逐步认识到市场的缺陷，而“市场失灵”所造成的种种问题是市场自身所无法解决的，“凯恩斯主义”理论由此抬头。凯恩斯政府干预主义最初确实起到了纠正“市场失灵”的作用，但到20 世纪70年代后又暴露出了更多的问题。20 世纪80年代以来，针对“政府失灵”所造成的政府财政危机与信任危机，一场声势浩大的“新公共管理”运动浪潮在资本主义世界范围内兴起，其主要主张是将市场机制与私营部门的管理方法和技术引入政府公共管理，以“重塑政府”。在市场与政府的选择上，钟摆再一次摆向了市场。然而，新公共管理理论在实践中同样也暴露出了局限性，它用经济学观点和方法分析公共组织，对市场价值的过度崇拜等等引起了许多人对它的不满。20 世纪80年代，查尔斯·沃尔夫曾指出，“市场与政府之间的选择是复杂的，而且这种选择通常不是两个方面（二择其一），这不是单纯地选择市场或政府，而往往是两者的不同组合之间的选择，以及某种配置资源模式的不同程度之间的选择”。［4］面对不可避免的“市场失灵”与“政府失败”，越来越多的人开始积极寻求政府改革的“第三条道路”。20 世纪90年代，在全球范围内，地方治理的兴起无疑正是在市场与国家的这种不完善的结合之外的一种新选择。［5］

遗憾的是，地方治理也不是完美无缺的，它也会面临现实困境。正如鲍勃·杰索普所言：“虽然有愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败，我们仍不应当忽视一种可能：以治理取代市场和/或等级统治是会失败的。治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。”［6］

（二）地方治理的中国适用性

地方治理被引入中国之后，关于治理在中国的适用性问题已经引起学界越来越大的争议。有学者认为，地方治理作为一种新的民主制度，在西方发展有其依赖的制度环境，它是以民主政治、市场经济与公民社会的成熟与发展为根基的；中国由于有着与西方国家截然不同的政治、经济、社会治理环境，如果忽视中西方治理环境的巨大差异，作为超越“政府失败”与“市场失灵”的地方治理将会面临着极大的治理失灵风险。比如刘建军就认为，在中国现代政治还没有完全成型之前，对国家权力回归社会的过分呼唤，会使中国重新掉入政治浪漫主义的陷阱，会使中国在改革开放时代所奠定下来的现代化成果遭致毁灭性的打击……把西方现代政治已经成型之后产生出来的治理理论，视为是解决中国问题的灵丹妙药，显然是一种幻想。［7］

当然，也有不少学者对地方治理理论能否在中国应用持有积极的看法，他们认为起始于西方发达国家的地方治理理论虽然潜藏着西方资本主义国家意识形态和政治价值取向，是在资本主义土壤中生长起来的一种理论，但它对我国行政管理体制改革仍具有重要的借鉴价值，应该在“取其精华、去其糟粕”的基础上，探索一条既有治理共性又有中国特色的地方治理之道。何显明认为，“尽管治理理论是在西方特殊的社会背景中产生的，但一旦它传入中国，同中国民主政治发展的社会环境、前提条件，以及策略选择的价值取向和可能性空间等等结合在一起，就产生了一系列中国语境下的特殊意义”，［8］它“至少可以为中国民主政治发展的制度安排提供合法有效的知识依赖。”［9］

上述研究成果为我们分析地方治理理论在中国的适用性提供了重要的启迪。在十八届三中全会上，中国共产党作出了关于《全面深化改革若干重大问题的决定》，改革总目标是完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，这是党首次提出将“治理”理论应用于国家改革实践，标志着中国改革开放进入一个新的发展阶段，也给关于地方治理理论是否适用于中国的争议划上了句号。这意味着在西方土壤中生长起来的地方治理理论对我国地方政府层级制改革如何持续推进具有非常重要的启示，它对我国不同层级间政府如何分权协作，政府如何处理好与市场、社会的关系，不同区域间政府如何沟通合作以及对政府的行政（决策）民主和行政管理方式创新等等都具有重要借鉴意义。

二、地方政府层级体制改革推进现状

自从浙江20 世纪90年代推行“强县扩权”改革以来，全国已有20 多个省份不同程度地推行了以“省直管县”体制改革为代表的地方政府层级体制改革。在推动“省直管县”体制改革过程中，各省坚持因地制宜、分类指导的原则，进行了“行政省直管县”、“财政省直管县”、“强县扩权”和“扩权强县”等多种形式的实践探索，并在此基础上进行选择与组合，形成了不同类型的“省直管县”改革模式，并在改革进度、改革时间及改革批次上呈现出不同特征（见表一）。

首先，从改革模式上来看，“省直管县（市）”改革模式主要有7 种：“财政省直管县+强县扩权+扩权强县”模式、“行政省直管县+扩权强县”模式、“强县扩权+（准）财政省直管县（试点）”模式、“财政省直管县+扩权强县+行政省直管县试点”模式、“扩权强县（试点）+（准）财政省直管县”模式、“强县扩权+财政省直管县+扩权强县”模式，“财政省直管县”模式、“强县扩权+扩权强县+财政省直管县+行政省管县试点”模式。涉及的省份除直辖市外有24 个（东部、中部及西部各有8 个），占全国省（自治区、直辖市）的77.4%。其中实行“强县扩权+（准）财政省直管县（试点）”模式的省份最多，达到11 个，占45.8%；其次是“扩权强县（试点）+（准）财政省直管县”模式有4 个，占16.7%；“强县扩权+财政省直管县+扩权强县”模式也有4 个，占16.7%；然后是实行“财政省直管县”的省份有2 个，占8.3%；最后是实行“行政省直管县+扩权强县”模式、“财政省直管县+扩权强县+行政省直管县试点”模式及“强县扩权+扩权强县+财政省直管县+行政省管县试点”模式省份各1 个，分别占4.2%。

其次，从改革进度上看，总体来说，除海南以外，其余23 个省份在改革中大体遵循的是市管县—财政省直管县/强县扩权/扩权强县—行政省直管县—省直管县的演进逻辑，但到目前为止，只有江苏、黑龙江两个省份在改革中进行了“行政省直管县”试点，其余多数省份（21 个）在改革进程中仍处于“行政省直管县”的过渡阶段，这些省份基本都采取了将“财政省直管县（试点）”与“强县扩权（试点）”及/或“扩权强县（试点）”改革相结合的方式，推进“省直管县”体制改革。在这21 个省份中，又当属浙江省改革力度最大，在连续五轮放权改革基础上，其大多数县（市）几乎获得了地级市具有的全部权力，基本实现了“准行政省直管县”；当然，这些省份中又当属江西、青海两个省份改革力度最弱——它们在改革中仅仅只是推行了单一的“财政省直管县”改革（试点），在改革进程中仍处于初始阶段。

再次，从改革的时间上看，“省直管县”改革最早起始于1953年浙江与宁夏的“财政省直管县”，之后1988年海南推行“行政省直管县”，1992年浙江、河南推行“强县扩权”改革。当然，“省直管县”体制改革兴起于2003年之后，当年，山东、湖北开始推行“强县扩权”改革，而福建开始推行“扩权强县”改革。2004年，广东、安徽、黑龙江加入改革大潮，其中广东、黑龙江推行的是“强县扩权”改革，安徽推行的是“财政省直管县”改革。到2005年，又有6 个省份加入到改革中来，其中推行（准）“财政省直管县”的有辽宁、吉林、江西3 省，推行“强县扩权”的有河北、甘肃2省，推行“扩权强县”的有湖南1 省。2006—2007年，山西、四川、陕西、江苏、青海5 个省份开始推行改革，其中山西、四川、陕西推行的“强县扩权”改革，江苏、青海推行的是“财政省直管县”改革。2009—2010年推行改革的有云南、广西2 省，云南推行的是“强县扩权”改革，广西推行的是“财政省直管县”。“省直管县”改革起步最晚的当属贵州，该省直到2013年才开始推行“财政省直管县”改革。

最后，从改革批次来看，除青海仅仅在2007年推出1次改革以外，绝大多数省份在改革中都坚持了循序渐进、稳步推进的原则，先试点、后扩大，分步骤、分层次地推行了多批次改革。其中，浙江、河南、黑龙江、安徽等省份批次最多，达5 次；广东、山西、江西等省份有4 次；辽宁、河北、甘肃、江苏、福建、湖北、湖南3 次；海南、山东、四川、贵州、云南、陕西、宁夏、广西、吉林2 次；青海1 次

三、地方政府层级体制改革持续推进的影响因素

表1：各省“省直管县”体制改革模式、进度、时间及批次一览表

以“省直管县”体制改革为代表的地方政府层级体制改革，虽然对提高政府效率、促进县域经济发展起到了重大作用，然而，由于种种原因，改革也遭遇了不少难题，直接制约了了改革的持续推进。从以上分析可以看出，到目前为止，除海南以外，全国23 个推行“省直管县”体制改革的省份中还没有一个真正实现了完全意义上的“省直管县”，有很多省份仍在进行财政“省直管县”改革试点，有些并没有如期实现财政部2009年所提出的改革总目标（即在2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革），尤其是一些中西部省份（如云南和贵州），改革起步较晚，目前仍处于小范围内改革试点阶段，一些省份改革进程缓慢甚至陷于停滞。探寻影响地方政府层级体制改革持续推进的根本因素，是当前政府和学界面临的急迫任务。从根本上讲，本文认为，影响地方政府层级体制改革持续推进的主要因素主要体现在三个方面。

（一）市场经济发育程度是影响地方政府层级体制改革持续推进的关键因素

市场化改革彻不彻底，市场经济发育健全不健全，市场在资源配置中能否起到决定性作用，政府能否完全转变职能更好地发挥作用，是地方政府层级体制改革能否持续推进的根本前提。浙江地方政府层级体制改革之所以能够走在全国的前列，其最根本的原因是浙江作为全国发展民营经济的先导，其市场化改革为地方政府角色定位、行为选择以及职能转变构建了特定的约束条件和激励机制，塑造了相对合理的政府与市场的关系；而在中西部地区越来越多省份竞相模仿和移植的“浙江模式”之所以在近年来又遭遇深刻危机，其最根本原因也在于市场化改革不彻底——浙江历来存在市场发育的结构性缺陷，其繁荣的商品市场掩盖了要素市场发育严重不足的缺陷，这造成浙江民营经济转型升级乏力，成为当前浙江成千上万的中小企业经营困难的根源。根据卓勇良、潘哲琪对浙江市场化进程的研究，浙江虽然长期处于中国市场化进程前列，但近几年领先优势有所弱化，部分市场化指标（如企业资产利润率）甚至位居全国中后列，在市场化结构方面变动尤其缓慢——2004～2011年浙江市场化结构年变动率仅为9.9%，比全国平均水平低5.9 个百分点，仅为全国平均水平的62.7%，［10］这在一定程度上回答了“浙江模式”遭遇困境的深刻原因。毋庸讳言，在市场经济发育不完善、市场化改革没有取得实质性成效的情况下，地方政府层级体制改革绩效必定是有限的，其在更广范围内和更深程度上得以持续推进也必定举步维艰。

此外，市场化发育不均衡也是影响“省直管县”体制改革持续推进的重要因素。我国东、中、西部地区市场经济发育程度极不均衡，不同区域之间经济社会发展也不平衡，即使是同一个省份，不同县市之间市场化发育水平也有很大的差异。“地区之间的巨大差异，决定了各地在发展过程中面临的行政体制问题是各不相同的，决定了同一个行政体制方案在各地的实施可能会出现截然不同的局面。”［11］也就是说，区域之间市场化发育不均衡以及由此造成的经济发展水平的差异，增加了“省直管县”体制改革的复杂性、艰巨性及不可预测性，必然会影响改革的持续推进。

（二）“压力型体制”是影响地方政府层级体制改革持续推进的基础因素

所谓压力型体制，是指“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”［12］政府层级间的压力型体制的核心机制是“政治化机制”，即上级政府，特别是中央政府和各级党委为了完成某些重要任务，就会将它们确定为“政治任务”，要求下级政府以及职能部门全力完成，并相应给予政治上和经济上的激励和惩罚。［13］在压力型体制下，下级政府与上级政府之间形成了一种不对等关系，掌握了权力优势与资源优势的上级政府在某种程度上形成“单边垄断”。上级政府将“政治任务”层层加压和递增，形成“省压市—市压县—县压乡镇—乡镇压村组”的模式，并最终以GDP 加以量化和考核，并以奖励升迁和“一票否决制”实现正、负激励。［14］

近些年来，地方政府层级体制改革虽然通过多种方式赋予县（市）、乡、镇等基层政府越来越多的经济社会管理权，然而这种权力下放是一种不完整的权力下放，并没有完全改变不同层级政府间的行政隶属关系，上级政府仍可以在人事任免等多方面对下级政府进行控制；而且，这种权力下放是在现行的政治体制内以上级政府向下级政府放权的形式实现的，并不是法律意义的授权，下级政府获得的权力并不具有法律权威。在地方政府层级体制改革过程中，下级政府作为上级政府行政命令执行者的角色并没有完全发生改变，省-市-县-乡（镇）不同层级政府间仍主要体现为一种比较典型的“压力型”体制。只要不同层级政府间的这种关系体制没有发生根本性改变，不同层级政府间的权力关系优化调整不彻底，不同层级政府间的职能责任不能完全得以理顺，即如果不能改变不同层级间政府的命令—控制关系，下级政府仍只是作为上级政府的附属物，那么下级政府在地方治理中的自主性和创新精神就很难实现。在不同层级政府的层层加压下，层级越低的政府自然无法摆脱治理任务日益繁重和治理能力愈发不足的困境，地方政府层级体制改革也很难取得实质进展。

（三）“行政区经济”是影响地方政府层级体制改革持续推进的重要因素

“行政区经济”是中国改革开放以来兴起的一种“由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的一种特殊经济现象。”［15］其实质是地方政府为了追求地方经济利益的地方保护主义，是行政力量主导下的经济区域与行政区域的高度重合，是制约经济社会要素合理流动，影响区域经济一体化的严重障碍。改革开放以来，随着市场化、全球化、城镇化的不断发展，一方面，单位行政区域内大量社会公共问题向毗邻行政区域的日益“外溢”和渗透延伸，或者说“内部”公共问题出现“区域化”和“无界化”的态势，传统的“行政区经济”政府治理形态，正历经向一种崭新的政府治理形态——区域公共管理的历史嬗变。［16］另一方面，伴随着区域经济的不断发展以及区域间经济联系的日益密切，形成了大量跨地区发展的区域经济，如环渤海经济圈、长江经济带、陆桥经济带、京津唐三角区、长江三角区、珠江三角区、闽南三角区等。传统“行政区经济”发展模式已经远远不能适应区域经济一体化的要求，这也对现行的行政区划提出了严峻挑战。20 世纪80年代兴起的“市管县”体制通过行政区划的调整虽然在一定程度上消除了市域范围内县与县之间的行政壁垒，但并没有突破市与市之间行政区划的限制，而把中心城市的作用发挥又限制在一个新的框架之内。21 世纪以来，“省直管县”体制改革又在我国多个省份兴起，在地方政府职能尚未发生根本性转变，地方保护主义没有完全消除的情况下，全面推行“省直管县”体制恐怕也很难完全克服“市管县”体制的弊端，而只能是使市与市之间的行政壁垒继续演变为县与县之间的行政阻隔。从这个意义上讲，地方政府层级体制改革能否打破“行政区经济”的束缚，建立基于平等、谈判、协商、契约的地方间沟通与合作机制，避免改革陷入行政区划反复调整的怪圈以及可能造成的区域内分散化发展和无序化竞争局面的出现，并促进市场要素区域之间的自由合理流动，实现区域资源有效配置与合理利用，对于改革能否取得预期绩效和改革的持续推进具有重要意义。

四、持续推进地方政府层级体制改革的对策建议

地方政府层级体制改革是国家政治体制改革和行政体制改革的重要组成部分，从地方治理的视角理解地方政府层级体制改革，不能简单地将其视为行政区划的重新调整，而必须将其视作市场经济条件下地方政府治理行为与模式的重塑。或者说，当前由于各种现实问题和矛盾所引发的地方政府层级体制改革诉求，实质上是中国已经日趋成熟的市场机制、不断壮大的公民社会以及地方政府自主权的自我扩张对与之相适应的政府治理新模式的一种制度需求与呼唤。因此，地方政府层级体制改革，不仅意味着地方政府层级的优化调整，更重要的是需要理顺不同层级政府间的职责权限，切实推进政府职能转变，建立政府与市场、社会合理的分工与合作关系，同时借助社会力量和公众参与，推动不同区域政府间的沟通合作。

（一）地方政府层级体制改革，应切实推动政府职能转变，优化政府、市场、社会三者之间权力结构和权力运行关系，明确政府、市场和社会三者各自的职能范围，建立起政府与市场、社会、公民多元协商合作的治理结构

当代中国的地方治理有着不同于西方国家的经济社会环境。在西方市场经济较发达国家，地方政府主要承担公共产品和公共服务的供给职能，而基本不需要履行过多的经济发展职能。而在中国，长期以来特殊的国情使得地方政府不得不把组织和推动当地经济发展作为自己的重要职责，相应地，能不能把地方经济搞上去，是评价地方政府工作成效的关键性指标。在这种情况之下，政府管了许多不该管、管不了也管不好的事情，而该政府做的事情又没有完全做好。

因此，从地方治理的视角分析地方政府层级体制改革，首先，需要切实推进政府职能转变，对政府与市场、社会三者之间的权力结构和权力运行关系进行优化调整，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。其次，要依法公开行政权力运行流程，减少不必要的行政审批环节，建立各级政府的权力清单制度，明晰每个部门、每个单位、每个职位的权责，给权力划定明确边界，为市场主体营造公平竞争的发展环境。第三，要“从根本上收缩政府管理社会、经济事务的权力，合理规约政府的治理边界，在政府、市场与社会的良性互动中实现地方治理，形成政府-市场-社会多中心治理的格局。”［17］第四，在这个过程当中，尤其要注意从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。只有非政府组织、私人部门和广大公民能够广泛参与到地方公共事务的具体治理过程中来，才可能有效解决改革中权力下放、权力外放所造成的权力监督和制约问题，达到“善治”的目的。最后，针对各地市场经济发育程度的不同，应尊重地区之间的差异性，在明确改革的总体方向、指导原则前提下，允许各地因地制宜地制定不同的“省直管县”改革方案，采取不同的改革模式改革时间及进度。就目前来说，浙江等东中部一些省份应在中共十八大提出的全面深化改革的新机遇、新环境下，进一步大胆创新，在“省直管县”体制改革中将民主政治、市场经济、和谐社会、先进文化、生态文明协同推进；而对于西部欠发达省份而言，改革则不适合“一刀切”，各省份应在综合考虑经济条件、市场发育程度、人口规模、民族状况、地理环境等条件基础上决定实行何种改革模式甚至是维持原样，应允许和鼓励各省进行各种有益的探索，在相互的经验借鉴和制度移植过程中，实现改革的分类推进。

（二）地方政府层级体制改革，应对不同层级政府间的行政权力运行关系进行优化调整，理顺省、市、县、乡（镇）各自的权能分工，改变政府间命令—控制的等级关系，形成一种平等、分权、合作、协调的新型政府间关系

当代中国的地方治理有着不同于西方国家的政治体制环境，最主要的表现是不同政府层级间存在着一种“压力型体制”。要彻底消除政府间“压力型体制”，在“省直管县”体制改革上决不是简单地减少一两个行政层次，其关键在于打破政府权力自上而下的单向度统治，建立起不同层级政府间合理的权能分工体系，在改革中逐步淡化层级观念，倡导一种平等、合作、分权、协调的新型政府间关系。

首先，省级政府主要负责落实中央政府制定的决策，协调市县政府间事务，以及切实履行省级辖区范围内的经济调节、社会管理和公共产品、公共服务的提供职能。在省级政府与市县政府的职能优化调整中，目前尤其应当突出省级政府在基本公共服务供给中的职责，强化省级政府在基本公共服务均等化中的统筹功能，建立以省级政府为主，以市县政府为辅的分工体系。其次，市县政府应在“市县分治”的基础上进行各自的功能定位——地级（及以上）城市政府集中精力于城市建设，改善城市投资环境和基础设施建设，发挥城市的中心作用和辐射功能；县（市）政府作为直接管辖和服务农村的一级政权，其职能重心要逐步转移到小城镇建设，促进农业市场化、现代化，推进城乡协调发展，满足辖区居民基本公共服务需求。第三，在省市县权能分工的基础之上，建立以法律为纽带的不同层级政府间平等、分权、合作、协调的新型政府间关系，通过共同协商、平等合作来处理日益复杂的社会公共事务和不同区域的协调发展问题。

（三）地方政府层级体制改革，应超越行政区划的界限，破除地方本位主义和地方保护主义，建立不同地方政府之间的政策协调与沟通合作机制，并借助社会力量和公众参与，达成区域经济的协调发展

当代中国的地方治理还有着不同于西方的社会体制环境，集中体现在中国还没有形成发育成熟的公民社会，不能够借助公民社会对政府行为形成有效约束。由此，地方政府官员追求政绩最大化的行为可能会影响地方公共利益最大化，甚至造成不同区域之间的恶性竞争，形成地方保护主义。地方政府层级体制改革既不能消除县市之间的竞争，更不能消除乡镇之间的竞争。从地方治理的视角分析，问题的关键在于地方政府层级体制改革能否打破地方保护主义，形成所谓的“自由活动空间”和“自由流动资源”，建立起一种有效引导和促进良性竞争的不同区域政府间、不同层级政府间基于平等、合作、协调、谈判、伙伴关系基础之上的政策协调与沟通合作机制。

首先，省政府要引导市与市、县与县、乡与乡之间走差异化发展道路，并通过签订政府间公共产品互助协议等方式进行互助合作，将各自拥有的资源有效整合到区域公共产品的供给体系中去，实现公共产品供给的帕累托最优，提升区域公共产品的整体水平。其次，在建立不同区域政府协调合作机制的过程中，尤其要注意大力发展非政府组织、私人部门和公众个人共同参与。区域合作治理只有建立在区域利益相关者的高度认同和共同参与的基础上，才能在目标上汇集多个利益相关者的要求，实现区域公共利益最大化。第三，还要建立不同区域政府间不正当竞争的刚性约束机制。县市政府也是“经济人”，在合作过程中也会想方设法采取机会主义策略，以各种行政干预手段扭曲公平竞争机制，最大限度的追求自我利益。为此，在改革过程中，需要切实强化省级政府的综合协调功能，建立健全政府之间竞争的制度规则体系，避免政府之间的零和博弈。

［1］［6］鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例的论述［J］.国际社会科学杂志（中文版），1999，（1）.

［2］［5］郁建兴.治理与国家建构的张力［J］.马克思主义与现实，2008，（1）.

［3］See Richard C.Box（1998）.Citizen Governance:Leading American Communities into the 21st Century［M］.Thousand Oaks:Sage Publications，P66-87.

［4］［美］查尔斯·沃尔夫.市场，还是政府——不完善的可选事物间的抉择［M］.重庆:重庆出版社，2007.114.

［7］刘建军等.反思与超越——解读中国语境下的治理理论［J］.理论文萃，2003，（4）.

［8］何显明.市场化进程中的地方治理模式变迁及其内在逻辑——基于浙江的个案研究［J］.中共浙江省委党校学报，2005，（6）.

［9］孔繁斌.治理与善治制度移植:中国选择的逻辑［J］.马克思主义与现实，2003.（3）.

［10］卓勇良，潘哲琪.浙江省市场化进程的变化及影响［J］.浙江学刊，2013，（5）.

［11］何显明.省管县改革:绩效预期与路径选择——基于浙江的个案研究［M］.上海:学林出版社，2009.36.

［12］荣敬本等.从压力型体制向民主合作体制的转变［M］.北京:中央编译出版社，1998.28.

［13］杨雪冬.压力型体制:一个概念的简明史［J］.社会科学，2012，（11）.

［14］曾凡军.GDP 崇拜、压力型体制与整体性治理研究［J］.广西社会科学，2013，（6）.