建立存款保险制度管理的思考

周毅峰

随着我国金融市场逐步放开，利率市场化脚步加快，银行存在的风险也日益加剧。在新环境，新挑战下，市场风险变得愈加难以预测和控制，我国现存的隐形存款保险制度面临的局限加大，政府兜底的风险也日益放大，而建立显性存款保险制度则势在必行。

存款保险制度一种金融保障制度，是指由符合条件的各类存款性金融机构集中起来建立一个保险机构，各存款机构作为投保人按一定存款比例向其缴纳保险费，建立存款保险准备金，当成员机构发生经营危机或面临破产倒闭时，存款保险机构向其提供财务救助或直接向存款人支付部分或全部存款，从而保护存款人利益，维护银行信用，稳定金融秩序的一种制度。

存款保险制度起源于美国，美国在推进利率市场化进程中，曾发生过大量商业银行的倒闭事件。银行的大量倒闭使得凝聚的人们血汗的储蓄顷刻间化为乌有，严重损害存款人的利益和金融秩序。而建立存款保险制度后，由于投保银行可以从保险机构取得资金救助或得到存款理赔，从而最大限度地保护存款人的利益，也极大地减轻银行的压力和风险。

一、我国建立存款保险制度的必要性

无论是对发达国家，还是发展中国家而言，存款保险制度都具有不可替代的重要作用。科学、合理的存款保险制度不仅能够最大限度地保护存款人的利益，有效防止银行遭遇挤兑风险，而且有利于维护金融秩序稳定和提高金融监管水平。与此同时，存款保险制度还能有效地防止因单个银行破产倒闭而引发整个金融体系的崩盘。

（一）存款保险制度保证政府金融政策有力实施

如果不建立的存款保险制度，那么政府实施财政政策、货币政策的独立性将难以得到保证，因为无论银行的损失最终是由财政拨款还是由人民银行再贷款或用外汇储备注资解决，都会使政府在进行宏观经济调控时丧失一部分自主权。而且随着银行业对外和对内开放步伐的加快，银行间的竞争将日益激烈，如果依然保持目前的资产状况，那么政府对它们实施救助的频率、范围和成本肯定会逐渐增加。

（二）有效保护中小存款人的合法利益

对于中小存款人 ，限于其财力和技能难以对银行资产质量等做出正确的评价 ，在建立存款保险制度后 ，当投保银行出现资金周转困难或破产倒闭时 ，存款保险机构会及时采取措施或者直接对存款人进行赔付 ，从而使存款人的利益得到一定程度的补偿。

（三）维护金融秩序的稳定

明确法定的存款保险制度既可以在事前对投保银行进行外部监督 ，对问题银行提出警告、加收保险费等措施进行制裁 ，加强事前危机的防范工作 ；也可以在银行破产倒闭时作为事后救助手段 ，防止对其他良好银行的挤兑所引发的金融危机 ，避免触发系统性危机 ，维护金融体系的安全稳定。

（四）缓解央行压力，促进金融政策的有效实施

由于存款保险基金具有事先提取、长期积累的特点 ，一旦发生金融危机 ，可以用存款保险基金提供资金救助或存款偿付，这就不会使央行作为最后贷款人而采取增发基础货币的措施 ，从而有利于保持货币币值的稳定。存款保险制度可以使央行最后贷款人的压力得到缓解 ，有利于国家货币政策实施的独立性、有效性。

（五）完善金融公共安全网，提高金融监管水平

存款保险制度的建立 ，将赋予存款保险公司对投保银行一定的监督管理职能 ，使其更多地关注投保银行的经营状况 ，并在危机爆发前采取风险防范措施。存款保险制度使存款保险公司成为银行的专业监管机构 ，实现了外部监管与银行内在特质的协调统一。存款保险制度又与审慎监管、最后贷款人制度三者相互补充，相互配合 ，形成完善的金融公共安全网 ，達到维护金融安全的目的。

（六）存款保险制度促进银行业市场化竞争

也在无存款保险制度体制下，金融当局根本无法通过实行差别保险费率、调整最优存款保险额上限、实施保险金返还等政策措施来改善各银行的“道德风险”动机。可以预见，如果金融管理当局不突破目前的这种制度安排，那么中央银行和各级财政所承担的偿债压力还会越积越重。缺乏存款保险制度，政府将难以向银行业引入优胜劣汰机制，真正实现银行领域的市场化和高效率。因为政府不可能不顾忌到恶性通货膨胀以及经济衰退的威胁而一视同仁地对所有资不抵债的银行严格按《破产法》实施破产。

二、我国现行隐性存款保险制度的局限性

隐形存款保险制度下，加剧金融机构的道德风险。自20世纪90年代中期以来，我国已有数百家中小金融机构因种种原因倒闭或破产，他们的市场退出基本由央行或地方政府全面买单，这给政府带来了很大的不确定性和风险性。据相关媒体统计，到目前为止我国金融风险所涉金额已高达1.5万亿元人民币，其中仅海南发展银行一家的破产清算就耗时十多年，资产损失令人触目惊心。显然，依靠政府兜底的隐性存款保险制度很难将对银行的保护和对存款人的保护合理区分开来，导致的结果就是国家会被一些“坏银行”所束缚，并耗费大量的国家预算和承担无限责任来予以解决。令人遗憾的是，当真正的金融风险发生时，现行隐性存款保险制度又对挤兑与金融风险的传染束手无策，从而严重影响国民经济的健康发展。

（一）隐性存款保险制度阻碍金融市场的公平竞争

长期以来，国有商业银行拥有国家信用作为后盾，非国有商业银行只有接受筹资困难和筹资成本较高的现实。因此，中小商业银行根本不可能拥有与国有商业银行公平竞争的机会。与此同时，随着经济和金融全球化的快速推进，国内银行之间、中外银行之间的市场竞争将会更加激烈，中小商业银行的生存条件会进一步恶化，很难完成农村金融服务、中小企业融资的艰巨任务。而大型国有商业银行因为具有垄断地位，缺乏进一步深化改革的动力，会造成改革不全面不彻底，金融服务意识和水平无法真正提升。构建和完善存款保险制度，不仅可以削弱大型金融机构的垄断地位，还能够增强中小金融机构的活力。

（二）隐性存款保险制度下商业银行投机行为严重

银行作为特殊的周期性行业，直接受制于经济周期的影响。在经济发展的高潮期，为了追逐高额利润，商业银行往往会忽视潜在的风险，降低贷款条件和审核标准，投机严重。而经济发展一旦处于衰退期，银行就必须承受不良贷款增多和资产贬值等不确定性风险，处理稍有不慎就会陷入连锁传染的陷阱，从而对经济发展造成致命打击。构建和完善存款保险制度，可以充分发挥市场自发调节的作用，有效保护银行和存款户的利益。

三、我国建立存款保险制度的国际经验借鉴

存款保险机构应是独立存在。国外许多国家的保险机构都是独立型的，如美国，德国。从我国的实际情况看，中国人民银行担负着制定货币政策和对金融机构实施监管的职能，因此不宜再承担其它的金融业务。因此，中国也应采取单独设立存款保险机构的模式。

（一）存款保险制度的核心问题是合理确定保费

保费制定过高，不仅会引起商业银行的不满，而且会增加银行的财务压力，加大银行的经营风险，最终增加存款保险机构的负担。保费如果制定过低，将影响存款保险基金的充足程度，进而直接降低监管机构处理银行问题的能力和决心。而保费的确定直接由风险费率决定。针对不同银行的不同风险结构制定差异化的费率，不仅能够体现公平，而且能促使商业银行进行风险控制。但是风险费率的确定需要较强的专业性和技术性，在实际操作中存在较多需要解决的难题。针对我国的实际情况，尚不具备实施风险费率的条件，因此在费率制定上可以分两步走。在开始阶段，根据银行的规模差异和经营特点将商业银行分为不同层次，对每一层次的银行制定相同的费率。在条件成熟之后，可考虑借鉴发达国家的经验逐步引入风险费率。目前，我国的银行业仍处于转轨时期，商业银行对于风险的防范和控制能力尚不成熟，因此，我国存款保险制度应包括对投保银行的风险监管，作为对现有金融监管机构职能的补充，及时对投保银行的信贷质量、清偿能力等方面进行监管，及时发现并制止违规经营行为。

（二）存款保險体系的范畴应包括所有商业银行

虽然目前来看，大型银行出现危机的可能性较小，但是未来利率市场化进程的不断加快将增加银行经营的不确定性。如果仅仅让中小银行加入存款保险体系，而大型国有银行继续享受国家的政策支持，则中小银行的经营成本将远远高于大型国有银行。如此一来，在高成本和存款保险的双重驱动下，中小银行将更倾向于从事高风险业务。存款保险将不仅无法维持金融业的稳定，反而会增加行业不稳定性。为减少存款保险机制带来的压力，大型商业银行应逐渐减少对国家支持的依赖，不断加强自身经营水平和风险控制能力，形成完善的内控体系 ；而中小银行则应多渠道补充资本金，避免由于保费缴纳而带来的财务压力。（一）存款保险的形式应是渐进型的。

存款保险的保险范围应是先中小银行逐渐扩大到国有独资商业银行。中国建立存款保险制度的主要目标是保护存款人的利益和兼顾防止银行危机，因此，应对所有存款机构实行强制性保险。根据以上情况，中国可先建立中小金融机构的存款保险制度，待条件成熟后，再扩大到全部金融机构。

（三）存款保险费率应采用差别费率

由于各家银行的风险不同资产质量的差别，存款保险费率因根据对各家银行全面的风险评估而制定不同的费率。

（四）存款保险制度可采用有限责任保险方式

采用有限的保险责任的方式，即根据存款的期限和数额，对一部分存款人的存款进行保险和制定保险额度。同时通过非明确储蓄保障制度，即主要通过政府对储蓄者的保障措施，救助银行和保护所有存款人的利益。

政府部门应为存款保险制度的建立提供立法支持。在组建存款保险公司的同时，应尽快对存款保险进行立法，确立其法律地位，增强存款保险公司开展工作的权威性。

存款保险制度对于保护中小储户的利益，防范金融风险，完善金融机构体系，促进银行业公平竞争，建立全方位的金融监管具有重要的作用；但我们也应该辩证的去看待存款保险制度，注意在我国建立存款保险制度后对道德风险的防范。一个有效可靠的存款保险制度的建立和良性运作必须以一系列相关条件的成熟为前提，我们应该重点关注相关制度的建立。存款保险制度在我国几次呼之欲出，却因为种种原因而夭折，在不远的将来，存款保险制度终究会在中国建立，本文对存款保险制度做了全方位的分析，可以为日后存款保险制度在我国的建立作为参考之一，期待我国存款保险制度的启动。