国际经济秩序的发展方向

李向阳 (中国社会科学院亚太研究院院长、研究员)

以冷战结束为起点，经济全球化成为世界经济的基本特征。它一方面表现为商品服务与生产要素的跨国流动，另一方面表现为影响、约束这种跨国流动的国际经济秩序或规则。毫无疑问，商品服务与生产要素的跨国流动会使所有参与国获益，但国际经济秩序或规则决定了不同类型参与国的获益大小。这是规则非中性所带来的结果:谁能够制定国际规则，谁就能主导全球秩序，从而能够获得更大的利益。按理说，国际经济秩序是由主要发达国家或守成国主导的，它们理应是经济全球化的最大受益者。然而，经过近20年的实践，守成国却认为这一目标并未实现，相反崛起中的新兴经济体成为经济全球化的主要受益者。近年来，重新反思国际经济秩序或规则已成为发达国家的一种潮流，“再全球化”的呼声越来越高。更重要的是，这种呼声已经开始转化为行动:守成国以自由贸易区为平台力图重构国际经济秩序。换言之，“再全球化”的本质是主要发达国家要重新制定有利于自身的国际经济规则，并继续主导国际经济秩序的发展方向。

在守成国看来，现行国际经济秩序存在明显的弊端。其一，国际经济机构决策机制存在所谓“过度民主化”倾向。以WTO为例，由于少数国家的阻挠，2001年启动的多哈回合谈判基本上陷入失败，而新的多边贸易谈判也难以达成共识。再比如，国际金融危机之后，由于来自新兴经济体的压力，国际货币基金组织投票权份额的重新分配已经开始冲击发达国家的利益，2010年通过的出资份额重新分配决议却因美国国会的阻挠而无法兑现，美国担心照此发展下去，它最终将失去对该组织的控制权。其二，全球治理的“缺位”致使无法应对越来越多的“全球问题”。以全球气候变化为例，围绕减少温室气体排放，全球一直难以达成共识，而且缺少机制化安排。此外，劳工权利、汇率操纵、产业政策协调等也都难以在现行多边贸易机制内进行谈判。其三，新兴经济体与发达国家之间存在“不公平竞争”。所谓“不公平竞争”，一是来自于新兴经济体对国际经济规则采取实用主义立场，即规则有利于自身利益就执行，反之则拒绝执行。在这方面，发达国家对中国“入世”后的指责最多。二是来自于新兴经济体本身的经济体制。发达国家指责新兴经济体存在国有企业垄断、政府干预等，因而把新兴经济体与发达国家的竞争称之为“国家资本主义”与“自由资本主义”的竞争，认为正是因为这种“不公平竞争”，发达国家最终成为经济全球化的相对利益受损者。

守成国对现行国际经济秩序的质疑看似合理，实际上反映了它们对新兴经济体迅速崛起的内在担忧。过去二十年间，率先实施对外开放，融入经济全球化的一批发展中国家经济高速成长，不仅对全球经济增长的贡献越来越大，而且占全球经济的份额不断上升。与此相一致，新兴经济体必然会在国际经济规则的制定过程中提出自己的利益诉求。尤其是国际金融危机爆发后，两类国家经济增速的差距进一步拉大，新兴经济体参与全球治理的能力和动力进一步提升。例如，新兴经济体要求提升在国际货币基金组织中的出资份额;由主要新兴经济体参与的二十国集团所发挥的作用正在超过八国集团;金砖国家机制对发展中国家的吸引力越来越大。这些对发达国家主导的国际经济秩序构成了巨大挑战。主要国际经济组织都预测未来10-15年发展中国家经济总量将会超越发达国家。这是西方国家主导全球经济以来从未遇到过的挑战。未来如何在经济规模占劣势的情况下继续主导全球经济秩序是守成国最优先的战略目标。正如不久前奥巴马总统在西点军校演讲中所强调的:“未来最重要的问题是美国如何领导世界”?

面对新兴经济体的集体崛起，以美国为代表的守成国要想继续主导全球经济秩序，出路只有一条:那就是重构全球经济秩序与规则，而重构的核心目标是削弱新兴经济体的比较优势，强化发达国家的比较优势。目前，与新兴经济体相比，发达国家的比较优势更多体现在非传统领域，例如清洁的空气，良好的环境，与西方政治体制相关联的劳工体制、政府干预经济方式等。只有把这些非传统领域的比较优势纳入新规则之内，其在与新兴经济体的竞争中才可能重新占居先机。这类似于坐标系的旋转。发达国家利用规则的改变无形中把比较劣势转化为比较优势，同时把新兴经济体及其他发展中国家的比较优势转化为比较劣势。比如，减少温室气体排放对全人类无疑是必要的，但发展中国家尚处于工业化中初级阶段，以制造业为主的产业结构不可能迅速改变;而发达国家已经进入后工业化阶段，其以服务业为主的产业结构已经成为一种常态。这种产业结构的差异必然导致两类国家在减排成本上的差异。更重要的是，从长期来看，不可能所有国家都放弃制造业，收敛于发达国家以服务业为主的产业结构模式。这就意味着，发达国家可以利用国际分工的互补性获得永久的比较优势，除非将来某一时点发达国家与发展中国家的地位发生逆转。

现阶段发达国家要在现行多边贸易体制内制定有利于自己的国际经济规则，并得到所有国家认同遵守，这是难以做到的。未来发达国家还要在经济规模居劣势的情况下做到这一点，这就需要摆脱现行规则制定机制，寻求新的规则制定机制。为此，进入21世纪以来，美国、日本及欧盟实际上都在逐渐放弃多边主义战略，转而选择区域主义战略。

与多边主义战略相比，区域主义战略有助于守成国实现前述目标。其一，以自贸区为主的区域主义战略可以选择利益相似或一致的国家开展谈判，有助于消除多边谈判中的所谓“过度民主化”问题。当然，这并不等于说谈判不存在分歧和障碍。以TPP为例，由美国主导的谈判进程尽管存在分歧，并且多次推迟谈判结束日期，但它显然要比多哈谈判顺利得多，并且美国还可以把它不希望参与的国家排除在外。其二，守成国实施区域主义战略可以把共同关心的议题纳入进来，这对于有选择地制定新规则至关重要。美国明确强调TPP是要制定21世纪新规则，实际上是把北美自由贸易区协定的基本内容复制过来，诸如更加严格的知识产权保护条款、劳工条款、环境条款、国有企业条款等。这些内容都曾在多哈回合启动之时被排除在外。其三，区域主义战略可以发挥守成国的相对规模优势，使其主导规则制定。美国分别在亚太地区开展TPP谈判、在欧美地区开展TTIP谈判，有助于提高美国的谈判能力。反之，如果把日本、欧盟纳入统一的谈判平台，美国的相对影响力就会下降。未来TPP谈判与TTIP谈判完成之后，考虑到日本已经与欧盟开展自贸区谈判，TPP与TTIP有可能走向统一，从而形成制定国际经济新规则的新平台，而被排除在外的新兴经济体及广大发展中国家个体将面临排他性冲击，不得不面临“二次入世”的挑战。由此，发达国家可以实现重构全球经济秩序的目标。

守成国在经济规模居劣势的情况下重构全球经济秩序的努力不会一帆风顺，其前景不仅取决于守成国之间的合作意愿，而且取决于新兴经济体之间的合作意愿。大国之间的博弈、阵营内部的稳定性、非经济因素等都会影响全球经济新秩序的发展进程与方向。